AUGUST 2010: V posledných mesiacoch sa rozvírila debata o projektoch verejno–súkromného partnerstva, tzv. projektoch PPP, ktoré sú využívané pri financovaní väčších projektov verejnej infraštruktúry a verejných služieb. Na Slovensku sa prostredníctvom PPP financujú zatiaľ len diaľničné projekty.
Prvým bola rýchlostná cesta R1 spájajúca Nitru a Tekovské Nemce. V súčasnosti sa uskutočňujú prípravy ďalších dvoch diaľničných projektov, ktoré majú zabezpečiť dobudovanie chýbajúcich úsekov diaľnice D1. Nevyjasnená vysoká cena týchto projektov aj samotné budovanie diaľnic prostredníctvom mechanizmu PPP vyvolalo kritiku a diskusie zo strany parlamentnej opozície, médií a mimovládnych organizácií z viacerých príčin.
PPP nie sú len problémom súčasnej vlády – koncept verejno-súkromných partnerstiev začala na Slovensku už v roku 2005 presadzovať vtedajšia vláda. Strany, ktoré sú dnes pri moci, v tom období nepodporovali koncept PPP, o čom svedčí aj výrok vtedajšieho poslanca SMERU a terajšieho ministra dopravy Ľubomíra Vážneho z júla 2006: „Diaľnice cez PPP sú o 50 až 70% drahšie ako bežné investície od štátu. Je na zváženie, či nám to stojí za skrátenie času.“ Terajšia vláda si zrejme už v tom čase uvedomovala všetky riziká spojené s projektami PPP, napriek tomu sa však rozhodla týmto mechanizmom financovať tri diaľničné balíky a systém na výber cestného mýta.
Stavajme hneď, plaťme neskôr
Hlavný dôvod je, že PPP umožňuje vláde diaľnice stavať ihneď, hoci na to v štátnom rozpočte nie sú finančné zdroje. Štát bude súkromnému partnerovi splácať ďalších 30 rokov. Výhoda „okamžitej výstavby projektu bez kapitálu“ má však aj svoju odvrátenú a nebezpečnú stránku - dovoľuje štátu utrácať finančné prostriedky, ktoré nemá. Dáva vláde veľkú moc financovať projekty, ktoré nemusia byť produktívne ani efektívne.
PPP je teda dvojsečná zbraň, ktorá sa môže veľmi rýchlo obrátiť proti štátu. Môže mať devastujúci vplyv na štátne financie, ak sa ocitne v nesprávnych rukách vlády, ktorá chce stoj čo stoj investovať, aj keď nemá z čoho. Otázka je, prečo by sme mali realizovať projekty, na ktoré nemáme a tým zaťažovať už teraz predimenzovaný štátny rozpočet.
PPP výhodnejšie ako klasické verejné obstarávanie?
Slovenská vláda výrazne zvýhodňuje PPP oproti klasickému verejnému obstarávaniu. Dokazuje to dokumentácia, v ktorej vláda porovnáva oba modely v 1. diaľničnom balíku PPP. Prepočty k položkám „prenos rizika“ a „skorší nábeh sociálno-ekonomických úžitkov“ nie sú zrozumiteľne vysvetlené a výrazne zvýhodňujú projekty PPP. Okrem toho, údaje, na základe ktorých vláda porovnávala výhodnosť PPP s klasickým obstarávaním, boli veľmi pravdepodobne zmanipulované. Ministerstvá dopravy a financií použili pri svojich analýzach rovnaký zdroj, dostali však diametrálne rozdielne výsledky. Podľa výpočtu ministerstva dopravy je rozdiel v neprospech PPP 20 %, pričom podľa ministerstva financií je to iba 0,93 %. Na základe takýchto údajov potom vláda rozhodla o najväčšej verejnej zákazke v dejinách Slovenska.
Enormné predražovanie a zadlžovanie
Ďalší dôvod, prečo sú projekty PPP atraktívnejšie, je ich zvýhodnenie vo vzťahu k plneniu Maastrichtských kritérií. Tie síce zaväzujú štáty eurozóny udržiavať dlh pod hodnotou 60 % HDP a deficit verejných financií do výšky 3 % HDP, ale zároveň dovoľujú za istých podmienok obísť tieto kritériá (napr. ak súkromný partner preberie dve z troch rizík - pozri nižšie). V praxi to znamená, že výdavky na projekty PPP sa ihneď neobjavujú vo verejnom dlhu, čo môže vyvolať pocit, že nezaťažujú štátne financie. Výdavky na splácanie projektov PPP sa však začnú započítavať ihneď po dokončení výstavby projektu, čo môže byť pri niektorých diaľničných projektoch otázka 2 až 3 rokov.
Zavádzajúci prenos rizík
Pri klasickom verejnom obstarávaní nesie všetky riziká verejný sektor, zatiaľ čo pri PPP si delí riziká so súkromným partnerom. Ak súkromný partner preberie dve z troch rizík (riziko výstavby, riziko prevádzkyschopnosti a riziko dopytu), náklady projektov PPP sa nepočítajú do verejného dlhu, Práve toto je z pohľadu štátu „výhoda“ projektov PPP. Riziko výstavby súvisí s oneskorením výstavby alebo technickými nedostatkami. Ak ho preberie súkromný partner, štát sa poisťuje, že v prípade nedodržania stavebných podmienok alebo termínu ukončenia výstavby projektu nezaplatí vopred dohodnuté poplatky. Riziko dostupnosti či prevádzkyschopnosti sa vzťahuje na to, či projekt spĺňa dohodnuté podmienky a je prevádzkyschopný. Riziko dopytu predstavuje v našom prípade hrozbu nedostatočného záujmu klientov - motoristov - o využívanie diaľničnej infraštruktúry (napr. v prípade príliš vysokého mýta). Pochopiteľne, súkromní partneri sa vyhýbajú prebraniu tohto rizika.
Na papieri vyzerá presun rizík zo štátu na súkromných investorov lákavo. Problém je v tom, že v praxi je takéto rozdelenie rizík často formálne, nevynútiteľné a vo väčšine prípadov nie je dostatočne špecifikované v koncesnej zmluve. Prenášanie rizík je preto veľmi diskutabilné, pretože aj keď súkromný partner preberie riziká, neznamená to, že ak ich nedodrží, bude postihnutý účinnými sankciami.
Ďalší problém prenosu rizík je subjektivita pri oceňovaní rizík. Pri porovnávaní sa riziká, ktoré preberie súkromný partner, ocenia a odčítajú od nákladov projektu PPP, čím sa tento typ projektov značne zvýhodní oproti projektom podliehajúcim klasickému modelu verejného obstarávania.
Spornosť celého mechanizmu podčiarkuje aj rast ceny slovenských projektov PPP tesne pred podpisom koncesných zmlúv. Vládni predstavitelia argumentujú tým, že pôvodné kalkulácie negatívne ovplyvnila ekonomická kríza a banky sú pri poskytovaní úverov opatrné. Aj keď s príchodom krízy možno predpokladať určité zvýšenie úrokovej sadzby a tým aj zvýšenie ceny projektu, zvýšenie o dve miliardy v prípade diaľničných projektov na Slovensku je astronomické číslo a súvisí skôr s manipuláciami a korupciou.
Ako ďalšie dôvody predraženia výstavby diaľnic sa uvádzajú zložité stavebné postupy, náročnosť terénu na výstavbu a 30 ročný servis zahŕňajúci údržbu a prevádzku diaľnice poskytnutý súkromným partnerom. Často používaným argumentom pre rýchlu výstavbu diaľnic v menej rozvinutých regiónoch je aj zvýšenie investičnej atraktívnosti regiónu, znižovanie regionálnych rozdielov či mobilizačný efekt v čase krízy.
Ceny projektov PPP sa však predražujú bez ohľadu na to, či ide o projekty dopravnej infraštruktúry alebo o projekty zabezpečujúce verejné služby. Potvrdzuje to napríklad projekt čistiarne odpadových vôd v chorvátskom Záhrebe. Náklady na projekt sa zvýšili o 89 mil. EUR, čo viedlo k zvýšeniu poplatkov pre domácnosti o viac ako 100 %.
Slovensko má dnes dlh presahujúci 40 % HDP. Ak pripočítame všetky tri balíky PPP a projekt diaľničného mýta, dlh sa vyšplhá nad hranicu 50 % HDP. Ak sa vláde podarí splniť sľub o dokončení výstavby diaľnic do roku 2013, už o tri roky sa v štátnom účtovníctve ukáže dlh vo verejnom rozpočte spôsobený projektmi PPP.
Napriek tomu politický profit z dokončenia výstavby diaľnic v čo najkratšom čase je pre vládu natoľko príťažlivý, že nielen ignoruje dôkazy o predražení a nevýhodnosti projektov PPP, ale sa snaží ich výstavbu ešte urýchliť. V prípade 1. balíka PPP sa Ficova vláda snaží urýchliť finalizáciu niekoľkokrát posunutého termínu podpisovania finančnej zmluvy ešte pred blížiacimi sa voľbami. Tým by zabránila budúcej vláde ovplyvniť tempo výstavby diaľničnej siete.
Vláda sa zjavne nechce poučiť z nevydarených projektov PPP zo zahraničia. K takým patrí aj prípad 80 km dlhého úseku diaľnice D47 v Českej republike z roku 2000. Štát podcenil prípravy projektu a aj napriek snahe zmeniť zmluvné podmienky, musel napokon odstúpil od zmluvy so súkromným investorom a zaplatiť mu sankcie vo výške 25 mil. EUR.
Na nekompetentnosť úradníkov pri príprave zmluvných podmienok doplatili aj daňoví poplatníci v prípade maďarského diaľničného projektu PPP. Výstavba diaľnice M1 a M15 (Budapešť – Győr – rakúska a slovenská hranica) sa dostavala v termíne a rozpočet sa výrazne nezvýšil. Problémy však nastali pri prevádzkovaní, kedy sa ukázalo, že intenzita dopravy je nižšia, ako sa pôvodne očakávalo. Používatelia boli nespokojní s výškou mýta a nákladní prepravcovia v snahe ušetriť peniaze začali používať alternatívne trasy, ktoré viedli cez neďaleké menšie mesta a dediny. Obyvatelia týchto miest boli nespokojní so znečisťovaním životného prostredia v ich okolí a preto žalovali koncesionára na súde. Nákladní dopravcovia pridali žaloby kvôli neúmerne vysokému mýtnemu. Cely projekt vyústil do krízového stavu a keďže výška tržby dosahovala sotva polovicu očakávaného zisku, maďarská vláda musela za nevýhodných podmienok odkúpiť diaľnice od konzorcia.
Ani v krajinách západnej Európy nemajú dobré skúsenosti s projektami PPP. Prvým takýmto projektom vo Veľkej Británii bol most spájajúci Škótsko s ostrovom Skye. Projekt skončil fiaskom. Vláda zaplatila za most takmer o 78 mil. libier viac v porovnaní s bežnou cennou, čo sa samozrejme odzrkadlilo v mýtnych poplatkoch. Ľudia prechádzajúci mostom platili najvyšší mýtny poplatok na svete, preto bola škótska vláda nútená most od konzorcia PPP so stratou odkúpiť.
Neúspešné projekty PPP v zahraničí, ktoré zlyhali kvôli nadhodnoteným cenám, slabej príprave či netransparentnosti, by nás mali vystríhať pred politicky lukratívnymi, ale nevýhodnými investíciám. Špekulácie postavené na využívaní mechanizmu PPP v čase, keď si štát už nevie inak požičať, iba odsúvajú problémy splácania pochybných investícií na budúce generácie a otvárajú priestor pre únik už aj tak nedostatočných verejných peňazí.
Na Slovensku hrozí, že tento typ financovania sa presadí popri doprave aj v ďalších odvetviach – napríklad v zdravotníctve alebo v školstve. Vláda a samosprávne kraje už ale nemôžu tvrdiť, že o rizikách nevedia a ich predstavitelia by sa nemali v budúcnosti vyhnúť zodpovednosti za zlé rozhodnutia, ktoré dnes vedome podpisujú.
(Ilustračná fotografia prevzatá zo stránky http://www.akgillisandsons.com/Portals/1/images/Picture_037.jpg.)
Inteligentná energetika namiesto asfaltovania na dlh (Tlačová správa, 22. júna 2010)