Dnes využívané opatrenia na prilákanie zahraničných investorov nevedú k proklamovanému rozvoju regiónov ani k znižovaniu nezamestnanosti. Ich reálnym dôsledkom je vytvorenie nových foriem priamej i nepriamej štátnej pomoci v prospech súkromných podnikateľských subjektov, poskytovaných bez verejnej kontroly a bez možnosti účasti verejnosti na rozhodovaní o nich. Napriek tomu, že sa v súvislosti so štátnou podporou zahraničných investícií často skloňuje nikde nedefinovaný pojem „verejný záujem“, dokumenty, na základe ktorých sa o nej rozhoduje, sú neverejné a rozhodovanie je netransparentné. Podľa Priateľov Zeme zvolený selektívny prístup vlády k štátnej pomoci pre zahraničných investorov porušuje smernice EÚ upravujúce pravidlá hospodárskej súťaže a štátnej pomoci a je v rozpore s acquis a preto môže byť vážnou prekážkou k predbežnému uzatvoreniu Kapitoly 6 Hospodárska súťaž. To isté neraz konštatovali aj predstavitelia EÚ.

"Otázku  daňových  prázdnin  budeme  zrejme  riešiť  tým,  že vypočítame ten  objem daňových  prázdnin a  z toho  prakticky nám bude  dovolené  poskytnúť  štátnu pomoc  rôznou formou pre tieto podniky."

Podpredsedníčka vlády SR Mária Kadlečíková

o postupe vlády po zrušení daňových prázdnin.

STV 1, 21.02.2002

Prvým strategickým dokumentom schváleným Dzurindovou vládou po nástupe k moci bola Stratégia podpory vstupu zahraničných investícií do Slovenskej republiky[1]. Stratégia definovala rôzne formy priamych a nepriamych opatrení (dotácií) na prilákanie zahraničných investorov, ktoré sa mali premietnuť do celého radu pozitívnych efektov pre celú krajinu, najmä však pre ekonomicky slabšie regióny. Podľa vládneho dokumentu mali vládne opatrenia prispieť k ekonomickému oživeniu a rozvoju regiónov, napomáhať technologickému rozvoju, zavádzať výroby finálnych výrobkov s vyššou pridanou hodnotou, znižovať deficit obchodnej bilancie, vytvárať prístup na nové trhy, zvyšovať exportnú výkonnosť, podporovať konkurencieschopnosť slovenskej ekonomiky, vytvárať príležitosti pre sekundárny rozvoj malého a stredného podnikania v regióne, oživiť ekonomiku sekundárnym pôsobením priamych zahraničných investícií v regiónoch (zvýšenou kúpyschopnosťou obyvateľstva, vznikom nových podnikateľských aktivít, daňovými odvodmi podnikov a pod.), a v neposlednom rade mali vytvárať účinnú hrádzu proti rastúcej nezamestnanosti.

Avšak spôsob, akým sa legislatíva upravujúca štátnu podporu zahraničným investíciám tvorila a následne využíva v praxi, jasne dokazuje, že prvotným cieľom opatrení na prilákanie zahraničných investorov nie je proklamovaný rozvoj regiónov ani znižovanie nezamestnanosti. Faktickým dôsledkom je vytvorenie nových foriem priamej i nepriamej štátnej pomoci v prospech súkromných podnikateľských subjektov, poskytovaných bez verejnej kontroly a bez možnosti účasti verejnosti na rozhodovaní o nich. Napriek tomu, že sa v súvislosti so štátnou podporou zahraničných investícií často skloňuje nikde nedefinovaný pojem “verejný záujem”, dokumenty, na základe ktorých sa o nej rozhoduje, sú neverejné a rozhodovanie je netransparentné, čo vyvoláva pochybnosti o potrebe a samotnom účele takejto štátnej pomoci.

Hlavným a často jediným kritériom pri rozhodovaní o poskytnutí štátnej pomoci pre zahraničných investorov je výška investície. Kvalita investície, jej vplyv na regionálny rozvoj, zamestnanosť a dopad na podnikateľské prostredie sú v lepšom prípade až kritériami druhoradého významu, obyčajne sa však vôbec nezohľadňujú. Spomenuté opatrenia tak nielen prehlbujú už i tak výrazne zdeformované trhové prostredie a zvýhodňujú skupinu silných, zväčša zahraničných a na export orientovaných spoločností na úkor menších domácich podnikateľov, ale tiež znižujú objem finančných prostriedkov, ktoré by mohli byť využiteľné na cielenú podporu zvyšovania zamestnanosti v ekonomicky a sociálne slabších regiónoch Slovenska.

Napriek tomu v praxi absentujú mechanizmy, ktoré by zabezpečili vyhodnocovanie reálnych výsledkov štátom podporených projektov a efektívnosti vynaložených verejných prostriedkov. Podpredseda vlády SR pre ekonomiku I. Mikloš na Inwest Fórum v New Yorku vo februári 2001 priznal, že vláda SR nerobí analýzy nákladov a prínosov štátnej pomoci pre zahraničných investorov. A tam, kde sa aspoň dielčie analýzy robia, začína byť jasné, že väčšina pôvodných očakávaní ostalo iba v rovine ilúzií.[2]
Podľa Priateľov Zeme zvolený selektívny prístup vlády k štátnej pomoci pre zahraničných investorov porušuje smernice EÚ upravujúce pravidlá hospodárskej súťaže a štátnej pomoci a je v rozpore s acquis a preto môže byť vážnou prekážkou k predbežnému uzatvoreniu Kapitoly 6 Hospodárska súťaž. To isté neraz konštatovali aj predstavitelia EÚ. Predstavitelia slovenskej vlády naopak opakovane zdôrazňujú zámer zachovať tieto opatrenia čo najdlhšie aj po vstupe do EÚ.

Priatelia Zeme sú presvedčení, že v záujme vytvárania zdravého ekonomického prostredia a rovnomerného regionálneho rozvoja je, aby tieto deformujúce opatrenia boli čo najskôr odstránené. Jedným z cieľov tohto dokumentu je upozorniť na existujúce problémy dostatočne včas pred záverečným finišom rokovaní o kapitole o hospodárskej súťaži. Je nesporným verejným záujmom na strane SR i EÚ, aby tieto dôležité rokovania nekopírovali doterajšie netransparentné vyjednávacie procesy o predvstupových kapitolách, v ktorých verejnosť nemala príležitosť efektívne participovať, ale aby sa problémy uvedené v tomto stanovisku stali predmetom širokej diskusie. Jedine otvorený a demokratický proces môže vyústiť v kvalitné výstupy, ktoré – najmä v tomto prípade – môžu značne pozitívne ovplyvniť mieru efektívnosti využívania verejných prostriedkov i kvalitu ekonomického rozvoja.

Daňové úľavy: "Udržíme až do poslednej chvíle."

Jedným z najproblémovejších okruhov v rámci Kapitoly hospodárska súťaž sú úľavy na dani z príjmu právnických osôb[3] pre investorov. Daňové úľavy (tzv. daňový úver, ľudovo daňové prázdniny) v súčasnosti upravuje zákon č. 366/1999 Z.z. o daniach z príjmu v § 35 a § 35a a nariadenia vlády č. 145/1993 Z.z.[4] o podmienkach oslobodenia daňových subjektov od dane z príjmov a č. 192/1998 Z.z. o podmienkach oslobodenia novovzniknutých daňových subjektov od dane z príjmov právnických osôb.

Základnou podmienkou, ktorá oprávňuje súkromné spoločnosti k uplatneniu nároku na daňové prázdniny podľa týchto predpisov, je výška účasti zahraničného vlastníka v spoločnosti, v prípade zákona o daniach z príjmov doplnená o podmienku minimálneho základného imania, a to bez ohľadu na celospoločenské efekty, ktoré jeho investícia má. Takto definované kritérium pre získanie daňových úľav vôbec nestimuluje k investovaniu v hospodársky slabších regiónoch ani k zvyšovaniu zamestnanosti v oblastiach s vysokou mierou nezamestnanosti, čo účinne eliminuje samotný deklarovaný účel daňových úľav. Podmienky pre získanie daňových úľav, ktoré upravuje uvedený zákon o daniach z príjmov, nie sú orientované ani na podporu znevýhodnených skupín podnikateľov a tiež vôbec nemotivujú k rozvoju výrob a činností, ktoré by mali preukázateľný celospoločenský význam (za také by bolo možné považovať napríklad aktivity, ktoré výrazne znižujú energetickú alebo surovinovú náročnosť ekonomiky, programy využívania obnoviteľných zdrojov energie, recyklačné programy a podobne).

Rozhodovanie o daňových prázdninách nepodlieha žiadnemu schvaľovaniu. Spoločnostiam vzniká po splnení zákonných podmienok nárok automaticky, pričom tieto podmienky sú de facto splniteľné len pre zahraničných investorov. Výnimkou je § 35a (ktorý od januára 2001 rozšíril okruh subjektov s nárokom na daňové prázdniny). Po jeho poslednej novele vynútenej tlakom EK v novembri 2001 sa na daňový úver podľa tohto paragrafu vzťahuje zákon o štátnej pomoci. To znamená, že každú žiadosť o daňové prázdniny bude posudzovať a schvaľovať Úrad pre štátnu pomoc (ÚŠP). Vzhľadom na slabú pozíciu tejto inštitúcie, jej personálne vybavenie, politickú závislosť a najmä vzhľadom na doterajšie beztrestné obchádzanie zákona o štátnej pomoci zo strany ÚŠP nemôže mať za dnešných okolností uvedená novela žiadny väčší praktický účinok. Okrem ÚŠP žiadny štátny orgán ani verejnosť nemôže ovplyvňovať spôsob použitia tejto nepriamej štátnej dotácie. Ustanovenia § 35 ostali aj po uvedenej novele nezmenené.

Uplatňovanie takto definovaných podmienok pre získanie daňových úľav vedie k diskriminácii malých a stredných podnikateľov a deformuje na Slovensku stále nevyvinuté a značne narušené podnikateľské prostredie. Okrem toho, ustanovenia § 35 zákona č. 366/1999 Z.z. sú v ostrom rozpore aj so zákonom č. 231/1999 o štátnej pomoci, ktorý požaduje, aby štátne subvencie boli posúdené vopred a aby bola vopred stanovená ich výška.

Za uvedených okolností je aj prínos daňových úľav otázny. Namiesto citlivo smerovaných a regionálne zameraných stimulov na podporu aktivít vo verejnom záujme možno skôr očakávať, že pre slovenskú ekonomiku budú predstavovať permanentnú stratu. Už dnes možno konštatovať, že ich selektívne uplatňovanie bude veľmi pravdepodobne naďalej prehlbovať rozdiely medzi jednotlivými regiónmi Slovenska a povedie k ďalšej marginalizácii malých a stredných podnikov. Daňové úľavy, tak ako ich definujú ustanovenia § 35 a § 35a zákona o dani z príjmov a uvedených vládnych nariadení, sú účelové a nesystémové opatrenia, ktoré deformujú hospodársku súťaž a zvýhodňujú určitý okruh subjektov. Zvýhodnené sú predovšetkým zahraničné proexportne orientované spoločnosti, ktoré - na rozdiel od väčšiny menších domácich subjektov - vôbec nie sú na tento druh podpory existenčne odkázané.

Slovenská pobočka medzinárodnej federácie Priatelia Zeme vopred opakovane upozorňovala slovenskú vládu na predpokladané problémy, ktoré prinesie uzákonenie tohto nesystémového opatrenia. Vo svojom stanovisku k novele zákona o daniach z príjmov uviedla: "Priatelia Zeme sú znepokojení niektorými nesystémovými opatreniami, pretože tie podľa nich nielen deformujú trhové prostredie a zvýhodňujú zahraničné subjekty pred slovenskými, ale predovšetkým neprinesú očakávané efekty. Za také považujú ustanovenia obsiahnuté v § 35a navrhovanej novely a žiadajú poslancov, aby celý navrhovaný paragraf z návrhu zákona vypustili. Daňové zvýhodnenia sú podľa Priateľov Zeme terčom kritiky domácich aj zahraničných inštitúcií nielen preto, že sú neúčinné, ale tiež vytvárajú nerovné podmienky pre domácich a zahraničných podnikateľov a deformujú hospodársku súťaž."[5]

Podobne kriticky sa voči opatreniam na zmenu podmienok pre vstup zahraničných investorov schváleným vládou v máji 2000 v Hodnotení ekonomických a sociálnych opatrení vyjadril aj Stredoeurópsky inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO):  “Opatrenie nebolo hodnotené nijak pozitívne. Vládla všeobecná zhoda, že účinnejšie ako jednostranné úľavy pre zahraničných investorov by bolo vytváranie štandardného podnikateľského prostredia. Kritizované bolo hlavne vytváranie nerovných podmienok pre domácich a zahraničných podnikateľov a deformovanie hospodárskej súťaže."[6]

Ani medzinárodné finančné inštitúcie nehodnotia daňové prázdniny pozitívne. Napríklad, Medzinárodný menový fond vydal 5. septembra 2000 na podnet Priateľov Zeme vo vzťahu k daňovým zvýhodneniam na Slovensku oficiálne vyjadrenie, v ktorom konštatuje: “Nie je politikou Fondu oponovať prax využívania všetkých daňových stimulačných opatrení za každej okolnosti. Fond však zastáva názor, že daňové stimuly často nie sú najefektívnejším nástrojom na podporu priamych zahraničných investícií. ...Okrem toho, ak daňové zvýhodnenia nie sú pozorne navrhnuté, môžu poskytovať živnú pôdu pre zneužívanie, korupciu a úplatkárstvo – ako ukazujú prípady z mnohých krajín. ...Fond si zachováva flexibilitu a posudzuje vhodnosť zavádzania daňových stimulov v ktorejkoľvek krajine individuálne. V prípade Slovenskej republiky, posledná misia technickej pomoci odporúčala, najmä z dôvodu daňových únikov, odstránenie daňových prázdnin, ktoré boli zavedené začiatkom tohto roka (§ 35 zákona 366/1999, pozn. FoE), kvôli slabému potenciálu daňových úradov účinne ich uplatňovať.”[7]

Aj Európska komisia (EK) sústavne upozorňuje na problematické daňové prázdniny pre investorov. Podľa stanoviska EK zo 7.3.2001 "§ 35 narúša hospodársku súťaž a ovplyvňuje obchod medzi EÚ a Slovenskom". Tiež v Pravidelnej správe o pokroku dosiahnutom SR v príprave na vstup do EÚ za rok 2001 sa v časti venovanej hospodárskej súťaži uvádza, že "aj keď zákon o investičných stimuloch bol nedávno novelizovaný tak, aby sa zabezpečil jeho súlad s acquis, podobné stimuly (ako napríklad tie, ktoré sú uvedené v článku 35(a) zákona o dani z príjmov) nie sú v súlade s acquis, pričom Úrad pre štátnu pomoc ich nemonitoruje."[8]

Treba uviesť, že pri daňových prázdninách nejde o zanedbateľne sumy, o ktoré boli - neraz v rozpore s pravidlami štátnej pomoci - znížené príjmy štátneho rozpočtu. Podľa informácie z Ústredného daňového riaditeľstva za zdaňovacie obdobie 1999 si oslobodenie od dane z príjmov právnických osôb podľa nariadenia vlády SR č. 192/1998 uplatnila spoločnosť Volkswagen Slovakia a.s. vo výške 1 318 235 600 Sk.[9] Za zdaňovacie obdobie 2000 podľa § 35 zákona o daniach z príjmov si uplatnilo nárok 7 subjektov v celkovej sume 916 685 390 Sk. V zmysle nariadení vlády č. 145/1993 a 192/1998 si za zdaňovacie obdobie 2000 uplatnilo daňové úľavy 45 subjektov v celkovej sume 1 687 543 623 Sk.[10] Ani tieto sumy však nie sú konečným súčtom všetkých daňových úľav poskytnutých v rozpore s pravidlami štátnej pomoci. Ako zistila kontrola v ÚŠP vykonanej Sekciou kontroly Úradu vlády SR v máji a júni roku 2001, v ôsmich z desiatich náhodne vybraných prípadov v celkovej sume 11,5 mld. Sk schválil ÚŠP štátnu pomoc v rozpore so zákonom č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci.[11]

Osobitným problémom je zverejňovanie údajov o štátnej pomoci. Ústredné daňové riaditeľstvo v odpovedi na žiadosť Priateľov Zeme o informácie uviedlo iba celkové sumy daňových úľav, ale odmietlo sprístupniť zoznam subjektov, ktoré si uplatnili nárok na daňové prázdniny podľa § 35 a § 35a zákona o dani z príjmu a nariadení vlády č. 145/1993 a 192/1998 a výšku jednotlivých úľav s odvolaním sa na daňové tajomstvo. Na druhej strane je zaujímavé, že informácie o iných daňových úľavách (napríklad pre VSŽ, a.s. Košice, VSŽ Oceľ, a.s. Košice, atď.) boli uverejnené v obchodnom vestníku aj v správe ÚŠP o poskytnutej štátnej pomoci.

Odporúčania

V súvislosti s nadchádzajúcimi rokovaniami o predbežnom uzatvorení Kapitoly č. 6 o hospodárskej súťaži medzi vládou SR a EÚ navrhujeme vláde SR bezodkladne zrušiť § 35 a § 35a zákona č. 366/1999 Z.z. o daniach z príjmov a tiež nariadenia vlády č. 145/1993 a č. 192/1998. Zároveň navrhujeme bezodkladne ukončiť ďalšie poskytovanie tých daňových zvýhodnení, ktoré boli podľa týchto právnych predpisov priznané. Podľa dostupných informácií sa vláda SR v uzavretých zmluvách s jednotlivými súkromnými spoločnosťami zaviazala, že v prípade, že dôjde k zmene slovenských zákonov upravujúcich daňové prázdniny, bude týmto spoločnostiam v plnej výške kompenzovať zrušené predčasné daňové úľavy z verejných fondov. Vláda SR preto bude musieť nájsť spôsob riešenia tohto spoločensky devastujúceho právneho záväzku voči súkromným spoločnostiam. Akákoľvek štátna pomoc poskytovaná týmto subjektom však musí byť v súlade so štandardami EÚ pre poskytovanie štátnej pomoci a rozhodovanie o nej musí byť transparentné a verejne kontrolovateľné.

Orgánom EÚ navrhujeme, aby predbežné uzatvorenie Kapitoly č. 6 Hospodárska súťaž podmienili bezodkladným splnením týchto požiadaviek a nepovolili v tomto smere žiadne prechodné obdobia a ani žiadne pokusy o obchádzanie smerníc týkajúcich sa hospodárskej súťaže a štátnej pomoci.

Investičné stimuly: štátna pomoc pre regióny alebo dotácie pre veľkých investorov?

Ďalším zákonom, ktorý prehlbuje neopodstatnené deformácie podnikateľského prostredia na Slovensku, je zákon č. 565/2001 o investičných stimuloch schválený NR SR 4.12.2001 s účinnosťou od 1.1.2002. Tento zákon umožňuje ministerstvu hospodárstva priznať ako tzv. investičné stimuly pre investorov po schválení vo vláde SR okrem nových desaťročných daňových prázdnin pre rozšírený okruh podnikateľských subjektov aj verejné dotácie na vytvorenie nových pracovných miest a na rekvalifikáciu zamestnancov. Pre priznanie investičných stimulov je potrebný súhlas ÚŠP a po odsúhlasení vo vláde vydá ministerstvo hospodárstva konečné rozhodnutie.

V tomto prípade je opäť rozhodujúcim kritériom namiesto kvality investície jej výška, ktorá diskriminuje malé a stredné podniky, pretože bola stanovená tak, že ju budú môcť vo väčšine prípadov splniť pravdepodobne iba zahraniční investori, prípadne investori s výraznou zahraničnou účasťou. Aj v tomto prípade v zákone absentujú jasné kritériá, ktoré by smerovali túto formu pomoci do znevýhodnených oblastí. Vláda pri schvaľovaní stimulov má iba "zohľadniť najmä národohospodársky význam investície a účinky poskytnutia investičných stimulov na hospodársku súťaž na relevantnom trhu Slovenskej republiky".[12] Zákon však vôbec nedefinuje, čo je národohospodársky význam (túto úlohu ponecháva na svojvoľné posúdenie štátnych úradníkov) a nevytvára ani žiadne nápravné mechanizmy pre prípad, že by úradníci a vláda túto vágne formulovanú podmienku obišla alebo ignorovala. Zákon rovnako vôbec neupravuje kritériá, na základe ktorých sa má zohľadniť význam príslušnej investície.

Štátne dotácie - v tomto prípade premenované na “investičné stimuly” (t.j. daňové prázdniny, príspevky na vytvorenie pracovných miest a príspevky na rekvalifikáciu) - zákon formálne definuje ako “štátnu pomoc na rozvoj regiónov”. V skutočnosti však ide iba o ďalší nástroj poskytovania štátnej pomoci na podporu súkromných spoločností, a to bez ohľadu na to, v ktorom regióne a sektore sa rozhodnú pôsobiť. Ešte pred schválením zákona upozorňovali Priatelia Zeme vládu na problémy, ktoré investičné stimuly prinesú: "Zákon o investičných stimuloch by v prípade jeho schválenia v navrhovanej podobe prehĺbil existujúcu deformáciu podnikateľského prostredia na Slovensku a rozšíril by priestor pre neefektívne a voluntaristické používanie verejných prostriedkov na účely, ktoré môžu byť v rozpore s verejnými záujmami." Ich argumenty, podnety ani návrhy konkrétnych riešení však neboli akceptované.

Aj na základe zákona č. 565/2001 o investičných stimuloch bude teda dochádzať k diskriminácii malých a stredných podnikateľov, ktorí nebudú schopní splniť podmienku danej výšky investície. Zákonom sa tiež otvára nový priestor pre netransparentné a účelové rozhodovanie vychádzajúce z iných, než spoločenských priorít.

Odporúčania

Navrhujeme, aby Vláda SR novelou zákona o investičných stimuloch zmenila kritériá pre rozhodovanie o tejto forme štátnej pomoci tak, aby podpora bola smerovaná iba do tých regiónov, v ktorých miera nezamestnanosti presahuje celoslovenský priemer. Navrhujeme zrušiť limit minimálnej výšky investície, ktorý diskriminuje najmä domácich malých a stredných podnikateľov. Súčasne by novela zákona mala zabezpečiť väčšiu transparentnosť a verejnú kontrolu rozhodovania o investičných stimuloch. Navrhujeme, aby EK sústavne sledovala a pravidelne vyhodnocovala použitie prostriedkov poskytnutých podľa zákona č. 565/2001 o investičných stimuloch, najmä s ohľadom na ich vplyv na regionálny rozvoj a znižovanie nezamestnanosti.

Keďže predstavitelia vlády SR deklarovali snahu v prípade vynúteného zrušenia schém podpory pre zahraničných investorov nahradiť ich inou štátnou pomocou, je potrebné, aby EK podrobne sledovala všetky nové schémy a individuálne rozhodnutia štátnych orgánov SR, ktoré by mali kompenzovať zrušenú podporu investorom a aby v prípade ich konfliktu s pravidlami pre štátnu pomoc prehodnotila predbežné uzavretie kapitoly Hospodárska súťaž.

“Významné investície”: súkromný alebo verejný záujem?

Zatiaľ mimo pozornosti EK je zákon č. 175/1999 Z.z. o významných investíciách, ktorý umožňuje vláde SR do značnej miery zvýhodňovať skupinu vybraných investorov, a to bez toho, aby tieto zvýhodnenia boli vopred konzultované s úradmi zodpovednými za dodržiavanie rovných podmienok pre všetky podnikateľské subjekty, a tiež bez akejkoľvek definície verejných záujmov a priorít.

Podľa zákona č. 175/1999 môže vláda rozhodnúť, že projekt konkrétnej investície je "významnou investíciou" a je možné pre ňu vyvlastniť majetkové práva k nehnuteľnostiam, na ktorých sa má daná investícia realizovať. Na Slovensku prebieha vyvlastňovanie za ceny stanovené vyhláškou ministerstva financií, ktoré sú často mnohonásobne nižšie než bežné trhové ceny. To znamená, že zvýhodnenie "významných investícií" oproti ostatným, môže pri jednotlivých projektoch dosiahnuť niekoľko desiatok miliónov Sk, prípadne aj viac, v závislosti na veľkosti vyvlastňovaných nehnuteľnosti; nehovoriac o tom, že investor stavby so štatútom "významnej investície" má zjednodušený proces získavania potrebných nehnuteľností.

Jedinými kritériami, ktoré musia byť splnené pre vydanie rozhodnutia o "významnej investícii" sú (1) investičné náklady minimálne v objeme 1 miliardy Sk, (2) bližšie nešpecifikovaný národohospodársky význam objemu výroby alebo zamestnanosti a (3) rozhodnutie vlády o tom, že uskutočnenie investície je vo verejnom záujme. Okrem výšky investície, ktorá je sama osebe spochybniteľná ako merítko významu projektu, nie je ani jedno z uvedených kritérií jasne definované. Vôbec nie je obmedzené zvýhodňovanie projektov, ktoré patria podľa klasifikácie EÚ do tzv. citlivých sektorov.[13] Ako vidno z nasledujúcej tabuľky, veľká časť doteraz zvýhodnených projektov patrí práve  do tejto kategórie (najmä projekty automobilového priemyslu).

Takéto kritériá zvýhodňujú skupinu veľkých, prevažne zahraničných, investorov, pričom rozhodovanie o výhodách je netransparentné a založené na veľmi vágnych kritériách. Zvýhodnenia nie sú vôbec finančne vyčíslené, čím je znemožnený aj ich monitoring a kontrola. To prehlbuje deformáciu ekonomického prostredia nielen na Slovensku, ale aj v rámci celej strednej Európy.

Štatút "významnej investície" bol dosiaľ priznaný napríklad aj nasledovným projektom:

Spolocnost	Názov projektu
VOLKSWAGEN Slovakia, a.s. Bratislava	Rozšírenie výroby automobilov a ich podskupín, vrátane súvisiacich a doplnkových stavieb
AUTO Martin, a.s. Martin	Výstavba priemyselného parku pre automobilovú výrobu región Záhorie
Plastic Omnium Auto Exteriors, s.r.o. Bratislava	Výroba autoexteriérových súcastí automobilov a ich kompletácia, závod Lozorno
Plastic Omnium Fuel Systems, s.r.o. Bratislava	Výroba a montáž palivových systémov automobilov, závod Lozorno (vrátane napojenia na cestu a dialnicu)
VUMA, a.s. Nové Mesto nad Váhom	Nová výrobná hala BRANSON
Whirlpool Slovakia, a.s.	Rozšírenie výroby a súciastkovej základne v Poprade
GOLDEN WIRE, s.r.o. Bánovce nad Bebravou	Výroba ocelových lán Bekaert
SLOVALCO, a.s. Žiar nad Hronom	Rozšírenie výroby a spracovania hliníka

Napriek kvalitnému zákonu o slobodnom prístupe k informáciám a napriek tomu, že "významné investície" sú deklarované ako stavby vo verejnom záujme, odmietajú štátne orgány sprístupniť čo i len časť materiálov, na základe ktorých vláda o verejnej prospešnosti týchto investícií rozhodla. Napríklad v prípade rozhodnutia vlády o "významnej investícii" SLOVALCO odpovedalo ministerstvo hospodárstva zamietavo na žiadosť o sprístupnenie uvedených materiálov. Keďže ministerstvo hospodárstva nesprístupnilo tieto informácie ani v odvolacom konaní, bola v máji 2001 podaná žaloba na Najvyšší súd SR ohľadom nesprístupnenia materiálov, ktoré boli podkladom rozhodnutia o "významnej investícii" SLOVALCO. Súd zatiaľ nevyniesol rozhodnutie.

Odporúčania

V súvislosti s nadchádzajúcimi rokovaniami o predbežnom uzatvorení Kapitoly č. 6 o hospodárskej súťaži medzi vládou SR a EÚ navrhujeme vláde SR bezodkladne zrušiť zákon č. 175/1999. Orgánom EÚ navrhujeme, aby predbežné uzatvorenie Kapitoly č. 6 o hospodárskej súťaži podmienili bezodkladným splnením tejto požiadavky a nepovolili v tomto smere žiadne prechodné obdobie.

Podpora na zriadenie priemyselných parkov: obchádzanie pravidiel štátnej pomoci

Podpora na zriadenie priemyselných parkov podľa zákona č. 193/2001 je ďalšou nepriamou formou štátnych dotácií pre súkromný sektor s nezanedbateľným dopadom na štátny rozpočet. Formálnym prijímateľom sú obce a nutnou podmienkou na pridelenie pomoci je, že zriaďovateľom priemyselného parku musí byť obec. Takto formalizovaná podpora potom nespadá pod režim štátnej pomoci podľa zákona 213/1999 a nie je ani predmetom posudzovania a schvaľovania Úradom pre štátnu pomoc, hoci v konečnom dôsledku z nej benefitujú súkromné podnikateľské subjekty, ktoré prevádzkujú priemyselné parky alebo majú svoje prevádzky v priemyselných parkoch. Toho si bolo vedomé aj ministerstvo hospodárstva, ktoré návrh zákona pripravilo a predložilo do parlamentu. Jeho predstaviteľ na prerokovaní návrhu zákona o podpore na zriadenie priemyselných parkov vo výbore NR SR pre hospodárstvo, privatizáciu a podnikanie 9. mája 2001 odôvodňoval nemožnosť poskytovať dotácie na zriadenie priemyselných parkov priamo podnikateľským subjektom tvrdením, že by išlo o štátnu pomoc a "ak by sme sa dostali pod režim štátnej pomoci, boli by takéto dotácie nepriechodné”. Ako konštatoval, účelom podpory nie je subvencovať činnosť v priemyselných parkoch, ale iba prípravu územia, výstavbu infraštruktúry. V opačnom prípade by išlo o štátnu pomoc, “čo by spôsobilo problémy".

Podobne ako zákon o investičných stimuloch, ani tento zákon nezaväzuje vládu rozhodovať podľa jasných kritérií. V praxi tak môže (a pravdepodobne aj bude) dochádzať k tomu, že budú podporované investície v okolí Bratislavy a ďalších veľkých miest, kde je pre investorov výhodné zriaďovať svoje prevádzky (ako napr. priemyselný park Záhorie), zatiaľ čo do znevýhodnených regiónov s vysokou nezamestnanosťou sa štátne dotácie nedostanú. Navyše zákon o podpore na zriadenie priemyselných parkov poskytuje veľmi nedostatočné možnosti na kontrolu a vynútenie plnenia jeho deklarovaného účelu. Zákon tak iba prispel k rozšíreniu palety rôznych foriem štátnych subvencií a otvoril nový priestor pre korupčné správanie úradníkov a plytvanie verejnými zdrojmi.

Dosiaľ najkontroverznejšími prípadmi štátnych dotácií pre priemyselné parky sú priemyselný park IGP Vráble a priemyselný park pre automobilovú výrobu v lokalite Lozorno.

Podpora na priemyselný park Vráble bola prvým rozhodnutím podľa nového zákona č. 193/2001 o podpore na zriadenie priemyselných parkov. Ministerstvo hospodárstva pridelilo mestu Vráble 28,8 mil. Sk na dobudovanie priemyselného parku IGP Vráble, v ktorom už v tom čase otvorili svoje prevádzky spoločnosti vyrábajúce komponenty pre automobilový priemysel. Tento priemyselný park však podľa materiálov na rokovanie vlády i samotného štatutárneho zástupcu mesta Vráble nezriadilo mesto, ale súkromná spoločnosť Industrie und Geverbepark Vráble s.r.o. (IGP). Táto spoločnosť park aj prevádzkuje a je aj subjektom benefitujúcim zo štátnej podpory. Štát teda poskytol dotáciu mestu Vráble, ktoré ju s vedomím a súhlasom ministerstva hospodárstva a vlády SR obratom previedlo na tretí subjekt - súkromnú spoločnosť. Takéto konanie je možné považovať za obchádzanie pravidiel o štátnej pomoci s cieľom vyhnúť sa prísnejším a jasným kritériám pre schválenie štátnej pomoci.

Iným prípadom sú štátne dotácie do výstavby priemyselného parku pre automobilovú výrobu v lokalite Lozorno, kde sa sústreďujú subdodávatelia pre výrobu automobilov vo Volkswagen Slovakia a.s. Podľa dostupných vládnych materiálov podporila vláda SR prípravu technickej infraštruktúry (vodovodu a kanalizácie, cestných a železničných komunikácií, prívodu plynu a elektrickej energie) pre tento priemyselný park v rokoch 2000 a 2001 sumou 563 mil. Sk. Časť tejto sumy obdržali štátne podniky a organizácie spravujúce technickú infraštruktúru ako účelovo viazané dotácie na výstavbu sietí pre tento priemyselný park. Keďže v čase schvaľovania tejto podpory bol účinný zákon o štátnej pomoci, išlo o zjavné porušenie § 15 tohto zákona, ktorý prísne obmedzuje poskytnutie štátnej pomoci pre automobilový priemysel.

Je zrejmé, že v oboch prípadoch ústredné štátne orgány obišli pravidlá pre poskytovanie štátnej pomoci a je dôvod sa domnievať, že jedným z hlavných dôvodov ignorovania zákona o štátnej pomoci bol fakt, že tieto dotácie smerovali do citlivej oblasti automobilového priemyslu. Ak by boli posudzované podľa zákona o štátnej pomoci, zrejme by nemohli byť schválené.

Odporúčania

Navrhujeme zmeniť zákon č. 193/2001 Z.z. o podpore na zriadenie priemyselných parkov tak, aby podpora na zriadenie priemyselných parkov bola posudzovaná ako štátna pomoc v súlade so zákonom o štátnej pomoci. Rovnako, ak štát poskytne finančné prostriedky štátnym podnikom alebo iným organizáciám na vybudovanie technickej infraštruktúry, ktorá má primárne slúžiť pre potreby podnikateľských subjektov alebo neskôr prejsť do ich majetku, mali by takéto dotácie byť považované za štátnu pomoc a mali by byť striktne uplatnené pravidlá pre poskytovanie štátnej pomoci.

Navrhujeme, aby sa EK podrobne zaoberala týmto zákonom, najmä jeho aplikáciou v praxi a požadovala také legislatívne zmeny, ktoré zabránia využívať tento zákon ako nástroj na obchádzanie pravidiel pre poskytovanie štátnej pomoci.

IV. TRANSPARENTNOSŤ - OSOBITNÝ PROBLÉM POSKYTOVANIA ŠTÁTNYCH ZVÝHODNENÍ

Ako sme už uviedli vyššie, transparentnosť je samostatným problémom pri rozhodovaní o štátnej pomoci, resp. nepriamych formách štátnych dotácií, ktoré sa legislatívne vymykajú režimu štátnej pomoci. Úrad pre štátnu pomoc síce zverejňuje každoročný prehľad schválenej pomoci, ale vďaka obchádzaniu zákona o štátnej pomoci nie je v týchto prehľadoch zahrnutá všetka priama a nepriama štátna podpora pre podnikateľské subjekty. Ide napríklad o spomínané daňové úľavy poskytované podľa § 35 a § 35a zákona č. 366/1999 o daniach z príjmov[14] a podľa vládnych nariadení č. 145/1993 a 192/1998. Úrad pre štátnu pomoc, tieto daňové úľavy neeviduje a daňové úrady odmietajú informácie o týchto úľavách zverejniť s odvolaním na svoju povinnosť dodržiavať daňové tajomstvo.

Druhým problémom je, že vláda a ministerstvo hospodárstva odmietajú zverejňovať materiály, na základe ktorých vláda rozhoduje o tom, že určitý súkromný investičný zámer je "významnou investíciou" podľa zákona č. 175/1999. Tým na jednej strane konkrétnemu investorovi priznávajú dôležitý štatút, ktorý ho oprávňuje k rôznym zvýhodneniam oproti iným podnikateľským subjektom a súčasne upierajú právo verejnosti nahliadnuť do podkladov, ktoré viedli vládu k takémuto rozhodnutiu a vznášať voči nim pripomienky. Je zrejmé, že ak má "významná investícia" verejnoprospešný charakter, na základe ktorého možno podľa platnej legislatívy vo verejnom záujme odňať vlastnícke práva k nehnuteľnostiam, malo by rozhodovanie o takomto zvýhodnení byť transparentné a verejne kontrolovateľné. Vláda však obhajuje utajovanie týchto materiálov tvrdiac, že obsahujú informácie, ktoré majú charakter obchodného tajomstva. Podľa Priateľov Zeme by transparentnosť pri rozhodovaní o akejkoľvek štátnej pomoci mala byť nadradená súkromným záujmom, a to tým viac, ak sa tento súkromný záujem deklaruje ako významná verejnoprospešná investícia.

Odporúčania

Navrhujeme, aby vláda SR bezodkladne sprístupnila materiály, na základe ktorých v minulosti rozhodla o "významných investíciách" podľa zákona č. 175/1999 a zverejnila zoznamy štátnej podpory priznanej podľa § 35 a § 35a zákona č. 366/1999 Z.z. o daniach z príjmov a nariadení vlády č. 145/1993 a č. 192/1998 za celú dobu účinnosti týchto predpisov.

Navrhujeme, aby EK podmienila predbežné uzavretie kapitoly o hospodárskej súťaži legislatívnymi a procesnými zmenami, ktoré zabezpečia zvýšenie transparentnosti a verejnú kontrolu všetkých rozhodovacích procesov týkajúcich sa poskytovania štátnej pomoci a iných zvýhodnení pre podnikateľské subjekty.

V. ZÁVEREČNÉ ZHRNUTIE

Opatrenia na zvýhodňovanie zahraničných investorov, ktoré boli na Slovensku prijaté v posledných štyroch rokoch, sú predmetom kritiky celého spektra domácich aj zahraničných inštitúcií.

EK už v minulosti namietala ich nesúlad s pravidlami v oblasti štátnej pomoci a rozpor s Protokolom 2 Európskej dohody. Podľa vyjadrenia EK napríklad schéma daňových prázdnin uvedená v § 35 a § 35a zákona č. 366/1999 o daniach z príjmov, "nezohľadňuje špecifikum pri poskytovaní štátnej pomoci pre citlivé sektory ako je oceliarsky priemysel, automobilový priemysel, lodiarsky priemysel a priemysel umelých vlákien".[15] Z podobných princípov vychádzala EK, keď namietala využívanie daňových úľav podľa nariadenia vlády č. 192/1998 pre spoločnosť Volkswagen Slovakia a.s. Vláda SR reagovala najmä prostredníctvom ministerky financií na tieto výhrady zo strany EK voči porušeniu zákona o štátnej pomoci v médiách tak, že označila daňové úľavy podľa týchto predpisov nie za štátnu pomoc podľa zákona 213/1999, ale iba za "nástroj hospodárskej politiky štátu"[16] a pokúšala sa jednoduchou špekuláciou s terminológiou obhajovať udržanie paušálnych daňových prázdnin a zámerné obchádzanie štandardných pravidiel pre hospodársku súťaž a štátnu pomoc.

V stanovisku EK k daňovým prázdninám poskytnutým spoločnosti US Steel na základe § 35 zákona o daniach z príjmov sa uvádza, že "akákoľvek pomoc poskytnutá pre US Steel na tomto základe bude znamenať porušenie Európskej dohody... ...ak štátna pomoc pre US Steel nebude v súlade s uplatňovanými pravidlami Spoločenstva, bude tvoriť vážnu prekážku k predbežnému uzatvoreniu kapitoly 6 - Hospodárska súťaž.[17]"

Námietky EK sa týkali napríklad štátnej pomoci pre spoločnosti VSŽ Oceľ a.s. a VSŽ a.s. vo forme odpustenia nezaplatených daní a penále z nezaplatených daní a DPH za roky 1996 až 1999. Tento prípad je podrobnejšie opísaný v priložených materiáloch.

Na naliehanie EK prikročila vláda k čiastočnému riešeniu, keď 9. 11. 2001 NR SR novelizovala § 35a zákona č. 366/1999. Avšak § 35 zákona 366/1999 ako aj nariadenia vlády č. 145/1993 a 192/1998 ostali naďalej nezmenené v platnosti. Keďže daňové úrady poskytli podľa týchto predpisov daňové úľavy za zdaňovacie obdobie 2000 v celkovej sume vyše 2,6 miliardy Sk, ide o nezanedbateľnú štátnu pomoc.

Organizácie pôsobiace na Slovensku pripomienkovali návrhy zákonov, ktoré zaviedli nové formy štátnej pomoci. Išlo o novelu zákona 366/1999 o daniach z príjmu, zákon 193/2001 o podpore na zriadenie priemyselných parkov a zákon 565/2001 o investičných stimuloch. Napríklad Priatelia Zeme vo svojich stanoviskách adresovaných vláde aj NR SR  zdôraznili potrebu zvýšiť transparentnosť, verejnú kontrolu a efektívne usmerňovanie štátnej pomoci najmä z regionálneho a sociálneho hľadiska. Ani vláda ani NR SR však žiadne z ich podnetov neprijali.

Upozorňujeme na previazanosť kapitoly Hospodárska súťaž s kapitolou Regionálny rozvoj, ktorej sa štátna pomoc priamo týka. Nekontrolovateľné dotácie pre projekty, ktoré nebudú smerované do problémových regiónov, budú blokovať verejné zdroje na rozvojové projekty v znevýhodnených regiónoch. To vyvolá tlak na zvýšenie príspevkov z predvstupových a po vstupe SR do EÚ aj zo štrukturálnych fondov. Hrozí teda nebezpečenstvo, že ak bude EK tolerovať prax obchádzania štátnej pomoci na Slovensku, zaplatí za túto benevolenciu z prostriedkov daňových poplatníkov krajín EÚ.

Odporúčania pre rokovanie o Kapitole Hospodárska súťaž

Na základe uvedených skutočností žiadame, aby sa EK a Vláda SR pri rokovaniach o Kapitole 6 Hospodárska súťaž podrobne zaoberali vyššie uvedenými problémovými bodmi s cieľom odstrániť nesúlad medzi legislatívou a praxou uplatňovanou na Slovensku a predpismi EÚ upravujúcimi hospodársku súťaž a štátnu pomoc. Okrem iných vyššie uvedených podnetov navrhujeme najmä:

1. Zrušiť § 35 a § 35a zákona č. 366/1999 Z.z. o daniach z príjmov a zrušiť nariadenia vlády č. 145/1993 a č. 192/1998. Zároveň s ich zrušením treba ukončiť poskytovanie tých daňových zvýhodnení, ktoré boli na základe týchto noriem priznané. Akákoľvek kompenzácia súkromným subjektom za tieto opatrenia musí byť v súlade s verejnými záujmami i pravidlami pre poskytovanie štátnej pomoci a rozhodovanie o nej musí byť transparentné a verejne kontrolovateľné.

1. Zverejniť zoznamy štátnej podpory priznanej podľa §§ 35 a 35a zákona č. 366/1999 Z.z. o daniach z príjmov a nariadení vlády č. 145/1993 a č. 192/1998 za celú dobu účinnosti týchto predpisov.

1. Navrhujeme, aby Vláda SR novelou zákona o investičných stimuloch zmenila kritériá pre rozhodovanie o tejto forme štátnej pomoci tak, aby podpora bola smerovaná iba do tých regiónov, v ktorých miera nezamestnanosti presahuje celoslovenský priemer. Navrhujeme zrušiť limit minimálnej výšky investície, ktorý diskriminuje najmä domácich malých a stredných podnikateľov. Súčasne by novela zákona mala zabezpečiť väčšiu transparentnosť a verejnú kontrolu rozhodovania o investičných stimuloch. Navrhujeme, aby EK sústavne sledovala a pravidelne vyhodnocovala použitie prostriedkov poskytnutých podľa zákona č. 565/2001 o investičných stimuloch, najmä s ohľadom na ich vplyv na regionálny rozvoj a znižovanie nezamestnanosti.

1. Vychádzajúc z doterajších skúseností z činnosti Úradu pre štátnu pomoc považujeme za veľmi potrebné, aby EK sústavne sledovala a pravidelne vyhodnocovala použitie prostriedkov poskytnutých podľa zákona č. 565/2001 o investičných stimuloch, najmä s ohľadom na ich vplyv na regionálny rozvoj a znižovanie nezamestnanosti.

1. Zrušiť zákon 175/1999 a sprístupniť materiály, na základe ktorých vláda SR v minulosti rozhodla o "významných investíciách" podľa tohto zákona.

1. Navrhujeme, aby sa EK podrobne zaoberala zákonom č. 193/2001 o podpore na zriadenie priemyselných parkov a najmä jeho aplikáciou a požadovala také legislatívne zmeny, ktoré zabránia praktikám obchádzania pravidiel pre poskytovanie štátnej pomoci. Navrhujeme zmeniť zákon č. 193/2001 Z.z. o podpore na zriadenie priemyselných parkov tak, aby podpora na zriadenie priemyselných parkov bola posudzovaná ako štátna pomoc v súlade so zákonom o štátnej pomoci. Rovnako, ak štát poskytne finančné prostriedky štátnym podnikom alebo iným organizáciám na vybudovanie technickej infraštruktúry, ktorá má primárne slúžiť pre potreby podnikateľských subjektov alebo neskôr prejsť do ich majetku, musia byť takéto nepriame dotácie považované za štátnu pomoc a mali by byť posudzované podľa pravidiel pre poskytovanie štátnej pomoci.

1. 7.       Prešetriť doterajší postup ÚŠP vo vzťahu k zákonu o štátnej pomoci, zverejniť výsledky kontrol a vyvodiť konkrétnu osobnú zodpovednosť za protiprávny postup pri schvaľovaní a poskytovaní štátnej pomoci zo strany ÚŠP, poskytovateľov i prijímateľov štátnej pomoci. Keďže predstavitelia vlády SR deklarovali snahu v prípade vynúteného zrušenia schém podpory pre zahraničných investorov nahradiť ich inou štátnou pomocou, je potrebné, aby EK podrobne sledovala všetky nové schémy a individuálne rozhodnutia štátnych organov SR, ktoré by mali kompenzovať zrušenú podporu investorov a v prípade ich rozporu s pravidlami pre štátnu pomoc prehodnotiť predbežné uzavretie kapitoly Hospodárska súťaž. (Ďalšie podnety a návrhy systémových zmien v rámci Úradu pre štátnu pomoc sú uvedené v priloženom materiáli “Úrad pre štátnu pomoc ako nástroj na kanalizáciu verejných prostriedkov”.)