Činnosť ÚŠP od jeho vytvorenia sprevádza celý rad problémov, ktoré majú rôzne príčiny, ale jeden vážny spoločný následok: namiesto toho, aby táto nová verejná inštitúcia vytvárala pevnú ochranu pred zneužívaním verejných prostriedkov, sa aj jej prostredníctvom vytvorili možnosti na ich kanalizáciu v prospech zámerov, ktoré často nekorešpondujú s verejným záujmom.

Úrad pre štátnu pomoc ako nástroj

na kanalizáciu verejných prostriedkov

Centrum pre podporu miestneho aktivizmu

Priatelia Zeme - Slovensko

február 2002

Úvod

Centrum pre podporu miestneho aktivizmu (Center for Environmental Public Advocacy - CEPA) a Priatelia Zeme – Slovensko (Friends of the Earth Slovakia - FoE-S) považujú zneužívanie verejných dotácií a deformáciu štátnej pomoci za problém, ktorý sa stal vážnou prekážkou perspektívneho spoločenského rozvoja na Slovensku. Táto téma sa preto stala súčasťou ich programu ”Udržateľná ekonomika”, v ktorom okrem iného analyzujú aj štátnu pomoc, ktorou chce vláda zabezpečiť oživenie regionálneho rozvoja a znižovanie nezamestnanosti. Obe organizácie sa zasadzujú o dôkladné posudzovanie účelnosti a efektívnosti štátnej pomoci a jej prísnu kontrolu.

Táto štúdia poukazuje na systémové nedostatky v prístupe vlády k problematike štátnej pomoci a na elementárne chyby, ktorých sa vláda dopustila pri budovaní inštitúcie, ktorej jedným z cieľov malo byť predchádzanie zneužívania verejných prostriedkov. Zároveň načrtáva niektoré dôsledky uvedených nedostatkov a ich riešenia. Zámerom autorov štúdie je predchádzať opakovaniu doterajších problémov v budúcnosti, a to bez ohľadu na to, aký bude ďalší osud ÚŠP a ktorej inštitúcii pripadnú po jeho prípadnom zrušení jeho úlohy.[1] Nemenej dôležitým poslaním tejto štúdie je zabrániť tendenciám vládnej moci eliminovať snahy o vyvodenie dôsledkov zo zistených skutočností, presmerovať ďalšiu diskusiu o celej kauze na málo podstatné detaily a predkladať nesystémové riešenia na odpútanie pozornosti verejnosti od podstatných problémov.

Obsah:

Úvod

1. I.     Kontext
2. II.   Vznik a úlohy Úradu pre štátnu pomoc

Organizačná štruktúra

Finančné zabezpečenie

III. Systémové nedostatky ÚŠP

Pomýlená koncepcia štátnej pomoci

Nejasné priority a kritériá pre poskytovanie štátnej pomoci

Zlá organizačná štruktúra

Nedostatočná evidencia

Absencia kontroly

Personálne obsadenie

Zlý manažment

Absencia predstavy o inštitucionálnom rozvoji ÚŠP

IV. Odporúčania

1. V.   Dôsledky problémov ÚŠP na ekonomiku SR a jej udržateľný rozvoj

Príloha č. 1: Zistenia kontrol na ÚŠP

Príloha č. 2: Štátna pomoc pre VSŽ, a.s. a VSŽ Oceľ, a.s.

Právna úprava pre poskytovanie štátnej pomoci, jej dodržiavanie a kontrola patria v EÚ k citlivým témam. Zmluva o založení Európskeho spoločenstva[2] zakazuje akúkoľvek podporu poskytovanú z verejných zdrojov v akejkoľvek forme, ktorá bráni hospodárskej súťaži alebo ju narúša či obmedzuje v dôsledku zvýhodňovania určitých výrobných odvetví alebo podnikateľov. Zosúladenie legislatívy v kandidátskych krajinách so smernicami EÚ v tejto oblasti sa preto zo strany EÚ veľmi pozorne sleduje.

Slovenská republika sa v čl. 64 Európskej dohody o pridružení[3] zaviazala prijať implementačné pravidlá pre štátnu pomoc. Návrh pravidiel vypracovala Európska komisia a sú v podstate štandardné pre všetky asociované krajiny. Návrh implementačných pravidiel schválila vláda Slovenskej republiky v roku 1996 a ich upravené  znenie v roku 1998, čím sa okrem iného zaviazala zriadiť orgán pre posudzovanie, kontrolu a monitorovanie poskytovanej štátnej pomoci. Úloha zriadiť Úrad pre štátnu pomoc je obsiahnutá aj v Národnom programe pre prijatie acquis communautaire v SR[4] a v Partnerstve pre vstup[5] ako krátkodobá priorita.

Problematika štátnej pomoci je dôležitou súťažou Kapitoly 6 o hospodárskej súťaži, jednej z najdôležitejších kapitol, ktoré musí Slovensko uzavrieť pred vstupom do EÚ. A práve pretrvávajúce problémy súvisiace s poskytovaním štátnej pomoci sú jednou z hlavných prekážok, ktoré bránia pokroku pri rokovaniach o tejto kapitole.

Úrad pre štátnu pomoc (ďalej ÚŠP) bol zriadený na základe zákona č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci[6] ako orgán štátnej správy pre posudzovanie, hodnotenie, schvaľovanie štátnej pomoci, kontrolu jej poskytnutia a evidenciu štátnej pomoci. Zákon definuje štátnu pomoc ako každú pomoc v akejkoľvek forme, ktorú poskytovateľ poskytuje na podnikanie alebo v súvislosti s ním priamo alebo nepriamo z prostriedkov štátneho rozpočtu, zo svojho rozpočtu alebo z vlastných zdrojov podnikateľovi.[7] Štátna pomoc sa môže poskytnúť len za podmienok ustanovených týmto zákonom.

Hlavnou úlohou ÚŠP je na jednej strane posudzovať, či poskytnutie štátnej pomoci je v súlade so zákonom a na strane druhej kontrolovať poskytovanie štátnej pomoci u poskytovateľov i príjímateľov štátnej pomoci.

Organizačná štruktúra

Na čele ÚŠP stojí riaditeľ, ktorý celú inštitúciu riadi a tiež schvaľuje každý predložený návrh na poskytnutie štátnej pomoci. Okrem Kancelárie riaditeľa, ktorá zabezpečuje najmä koordináciu, kontrolu a komunikáciu ÚŠP s inými inštitúciami a Právneho oddelenia, ÚŠP tvorí päť sekcií:

Sekcia všeobecnej správy zabezpečuje plnenie personálnych, mzdových, finančných, rozpočtových a prevádzkových úloh ÚŠP.

Sekcia informačných tokov a vonkajších vzťahov má zabezpečovať komunikáciu v rámci ÚŠP a budovať informačnú bázu kompatibilnú s požiadavkami Európskej komisie, v základnom členení na systém žiadostí, systém schvaľovania, systém kontroly a systém evidencie poskytovanej štátnej pomoci. Sekcia má ďalej monitorovať poskytnutú štátnu pomoc, zabezpečovať transparentnosť, identifikovať problémy týkajúce sa poskytovania štátnej pomoci a zodpovedať za komunikáciu s Európskou komisiou pri príprave a realizácii projektov PHARE.

Sekcia regionálnej pomoci posudzuje a hodnotí navrhovanú štátnu pomoc z územného hľadiska v oblasti rozvoja regiónov, malého a stredného podnikania, minimálnej štátnej pomoci, rozpočtov obcí, daní, ciel a s nimi súvisiacimi sankciami udeľovanými colnými a daňovými orgánmi.

Sekcia horizontálnej pomoci posudzuje a hodnotí navrhovanú štátnu pomoc v oblastiach privatizácie, záchrany a  reštrukturalizácie podnikateľov v ťažkostiach, výskumu a vývoja a životného prostredia.

Sekcia hospodárskych odvetví posudzuje a hodnotí navrhovanú štátnu pomoc v odvetviach ťažkého priemyslu (oceliarsky, lodiarsky, automobilový a strojárenský  priemysel), baníctva a dopravy (rudné a uhoľné baníctvo, železničná a cestná doprava, telekomunikácie, infraštruktúra - elektrická energia, plyn, voda), ľahkého priemyslu (textilný, papierenský, farmaceutický a priemysel syntetických vlákien), exportu a štátnych a bankových záruk.

Finančné zabezpečenie

ÚŠP bol personálne a materiálno-technicky dobudovaný koncom septembra 2000, kedy dosiahol plánovaný počet 30 zamestnancov, z ktorých 14 sa venuje priamo posudzovaniu žiadostí o poskytnutie štátnej pomoci.[8]

Úrad je súčasťou rozpočtovej kapitoly MF SR. Na jeho technické a personálne vybavenie bolo zo štátneho rozpočtu v roku 2000 čerpaných 17,2 mil. Sk na kapitálové výdavky a 11.2 mil. Sk na bežné výdavky (z toho na mzdy 4,7 mil. Sk).[9]

Na zriadenie ÚŠP boli okrem toho v rámci Finančného memoranda 1999 vyčlenené finančné prostriedky z programu PHARE v celkovej sume 1,5 mil. EUR. Z tejto sumy bolo na twinningový podprojekt zameraný na budovanie inštitúcií a technickú pomoc vyčlenených 800 tisíc EUR a na podprojekt zameraný na technickú pomoc na budovanie inštitúcií 700 tisíc EUR.

III. Systémové nedostatky ÚŠP

Činnosť ÚŠP od jeho vytvorenia sprevádza celý rad problémov, ktoré majú rôzne príčiny, ale jeden vážny spoločný následok: namiesto toho, aby táto nová verejná inštitúcia vytvárala pevnú ochranu pred zneužívaním verejných prostriedkov, sa aj jej prostredníctvom vytvorili možnosti na ich kanalizáciu v prospech zámerov, ktoré často nekorešpondujú s verejným záujmom.

Pomýlená koncepcia štátnej pomoci

Smernica EÚ o štátnej pomoci vychádza zo zásady, podľa ktorej je štátna pomoc zakázaná a poskytnúť ju je možné iba za výnimočných okolností, a to za presne stanovených podmienok a podľa presne definovaného postupu. Prax na Slovensku je v rozpore s touto zásadou.

Z doterajšej činnosti ÚŠP možno usudzovať, že namiesto prísneho posudzovania každej individuálnej žiadostí o poskytnutie štátnej pomoci (t.j. predchádzania svojvoľného a spoločensky neefektívneho používania verejných prostriedkov) sa táto inštitúcia využívala na schvaľovanie žiadostí o štátnu pomoc i za cenu porušovania zákona. (Pozri Prílohu č. 2.)

Na Slovensku neexistuje žiadna koncepcia štátnej pomoci na rezortnej ani celoštátnej úrovni, ktorá by určovala priority na základe verejného záujmu vo vzťahu k regiónom či odvetviam. To rozširuje už aj tak široký priestor na klientelizmus, korupciu a presadzovanie skupinových záujmov na úkor verejných, najmä ak v praxi absentuje účinná verejná kontrola a systém umožňuje nepriehľadné rozhodovanie. Odborným pracovníkom ÚŠP, ktorí na tieto problémy upozorňovali a vyžadovali plnenie zákonných podmienok, vedenie ÚŠP podľa dostupných informácií komplikovalo ich pôsobenie na úrade a stali sa objektom nátlaku a rôznych neférových praktík.[10] Výsledkom bol odchod časti odborných pracovníkov z ÚŠP.

Nejasné priority a kritériá pre poskytovanie štátnej pomoci

Priority a kritéria štátnej pomoci stanovuje zákon o štátnej pomoci. Podľa § 4 ods. 1 písm. a “štátna pomoc sa môže poskytnúť na podporu hospodárskeho rozvoja okresov, v ktorých je životná úroveň mimoriadne nízka, alebo v ktorých je vysoká nezamestnanosť.” Reálna prax je však iná. Napríklad za I. polrok 2001 ÚŠP odsúhlasil štátnu pomoc vo výške približne 28 miliárd Sk. Z toho 13,5 miliárd Sk bolo vo forme štátnych záruk za bankové úvery poskytnutých spoločnostiam s celoslovenskou pôsobnosťou (10,5 mld. Sk Železniciam SR a 3 mld. Sk Slovenským elektrárňam a.s.) a 10,85 mld. Sk Fondu národného majetku. Zo zvyšných takmer 3,4 mld. Sk vyše 75 % smerovalo do Bratislavského kraja, o zvyšnú štvrtinu sa delilo ostatných sedem krajov (pozri Tab. 1).

Tab.1.  Štátna pomoc schválená v 1. polroku 2001 podľa krajov

	Sk	%
Bratislavský kraj	2 563 218 700	75,4
Banskobystrický kraj	196 311 627	5,8
Košický kraj	261 134 370	7,7
Nitriansky kraj	51 507 200	1,5
Prešovský kraj	38 119 901	1,1
Trenčiansky kraj	200 816 409	5,9
Trnavský kraj	20 688 000	0,6
Žilinský kraj	68 075 360	2,0
Spolu	3 399 871 567	100,0
Štátne záruky	10,5 mld (ŽSR) + 10,85 mld (FNM) + 3,0 mld (SE, a.s.)

Zdroj: Správa o činnosti ÚŠP za 1. polrok 2001. Bratislava, august 2001

Trend zvýhodňovania západného Slovenska pri poskytovaní rôznych foriem štátnej pomoci priznávajú aj vládni predstavitelia. Podľa hlavného vyjednávača Slovenska s Európskou úniou Jána Figeľa “východ krajiny je ďaleko, nemá dostatok informácií, možno je niekedy aj pomalší a dopláca na to”.[11] Takéto disproporcie sú nielen v rozpore vládnymi deklaráciami o potrebe vyrovnávania nezdravých regionálnych disparít, ale i so stratégiou regionálneho rozvoja v EÚ.

Zlá organizačná štruktúra

Súčasná organizačná štruktúra ÚŠP kladie dôraz na administratívno-obslužné útvary, ktorých úlohou je zabezpečovať chod úradu. Odborné útvary – sekcia regionálnej pomoci, sekcia horizontálnej pomoci a sekcia hospodárskych odvetví – ktoré rozhodovali o kvalite poskytnutej štátnej pomoci, nemali zabezpečenú dostatočnú podporu obslužných útvarov ani servis. Podľa bývalých pracovníkov ÚŠP napríklad ani jedna sekcia nemala k dispozícii sekretárku a celú agendu si vybavovali ich odborní pracovníci sami, každý podľa svojich predstáv. To spôsobovalo chaos (napríklad v evidencii korešpondencie) a neštandardný prístup pri administrácii bežnej agendy. Organizačný poriadok taktiež nevytváral vhodné podmienky pre spoluprácu medzi jednotlivými útvarmi úradu. Nebol napríklad zabezpečený obeh dokladov, čo je jedným zo základných predpokladov kvalitnej tímovej práce inštitúcií tohto typu.

V roku 2000 bola v rámci projektu technickej asistencie financovanej z programu PHARE[12] navrhnutá efektívnejšia organizačná štruktúra ÚŠP a tým aj systém hospodárnejšieho nakladania s finančnými  prostriedkami zo štátneho rozpočtu. V záverečnej správe projektu expert EÚ Prof. Dr. Klaue navrhoval zrušenie niektorých prebytočných obslužných útvarov (napr. Sekcie informačných tokov a vonkajších vzťahov). Keďže správa nebola pre ÚŠP záväzná, vedenie ÚŠP túto správu v praxi neakceptovalo a navrhované zmeny sa nerealizovali.

Naopak, riaditeľ ÚŠP sa v prvom polroku 2001 na pôde parlamentu pokúšal presadiť zmenu štatútu, organizačného poriadku a organizačnej štruktúry ÚŠP. V predloženom materiáli riaditeľ ÚŠP v rozpore so závermi uvedenej expertízy prof. Klaueho navrhoval posilniť obslužné útvary na úkor odborných. Navrhoval napríklad vytvoriť z dovtedajšieho právneho oddelenia samostatnú sekciu a zároveň zlúčiť tri existujúce odborné sekcie do jednej. Je dôvod sa domnievať, že skutočným motívom návrhov riaditeľa ÚŠP bolo popri snahe o zvýšenie vlastného platu najmä oslabenie pozícií jeho oponentov v odborných sekciách ÚŠP. Výbor NR SR pre financie, rozpočet a menu však na svojom zasadnutí v apríli 2001 jeho návrh neprerokoval, pretože k poslancom prenikli informácie o sťažnostiach pracovníkov ÚŠP. Materiál bol napokon stiahnutý z rokovania.

Nedostatočná evidencia

Zákon o štátnej pomoci v § 28 jednoznačne stanovuje, aké druhy evidencie je ÚŠP povinný viesť. Ide o evidenciu žiadostí o schválenie štátnej pomoci, schválených i neschválených štátnych pomocí a poskytovanie minimálnej pomoci. Evidencia má preukazovať napríklad poradové číslo, dátum schválenia, poskytovateľa, prijímateľa, schválenú sumu, formu pomoci, účel pomoci a príslušné ustanovenie zákona o štátnej pomoci, podľa ktorého bola pomoc poskytnutá a schválená, dodržanie lehoty posúdenia, atď. Predpísanú evidenciu podobne definuje aj štatút ÚŠP a jeho organizačný poriadok. Napriek tomu zodpovedná sekcia jednotlivé druhy evidencie (s výnimkou evidencie minimálnej pomoci) nezabezpečuje. Touto úlohou nebol dokonca poverený žiadny zo zamestnancov ÚŠP.

Absencia záväzných a jasných interných smerníc na zabezpečenie transparentnosti ÚŠP bola jednou z hlavných príčin voluntarizmu pri výkone jeho činnosti. Napríklad, podmienky poskytovania štátnej pomoci boli zverejnené na internetovej stránke ÚŠP až po ukončení kontrol Úradu vlády a Ministerstva financií v júni 2001. Dovtedy štátnu pomoc podľa dostupných informácií sprostredkúvali vedúci pracovníci ÚŠP, ktorí na pracovných cestách nabádali vybrané podnikateľské subjekty, aby žiadali o štátnu pomoc.

Ako vyplýva z Tab. 2, až takmer 50 % z celkového objemu poskytnutej štátnej pomoci za I. polrok 2001 bolo schválených bez správneho uvedenia účelu. V Správe o činnosti ÚŠP za 1. polrok 2001 predstavitelia ÚŠP zamieňali účel schválenej štátnej pomoci za formu štátnej pomoci, čo je v rozpore so zákonom o štátnej pomoci. Z toho možno usudzovať, že pri posudzovaní žiadostí nevedeli vlastne ani identifikovať, na aký účel sa mala štátna pomoc poskytnúť.

Bývalý pracovník ÚŠP k tomu konštatoval: “Kontrola Úradu vlády SR zistila v ôsmich z desiatich náhodne vybraných žiadostí o štátnu pomoc porušenie zákona č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci M. Hladíkom.  Ako by to vyzeralo, keby kontrola preverila všetky štátne pomoci? Do konca mája 2001 ich bolo 90. Iba na dokreslenie uvádzam, že v dokumentoch o 22 prípadoch schválenia pomoci nie je uvedený paragraf, podľa ktorého sa štátna pomoc schvaľovala. To znamená, že bola schválená protizákonne.” [13]

Tab. 2 Štátna pomoc schválená za 1. polrok 2001 podľa účelu

Účel	Sk	%
Bez uvedenia účelu (resp. s nesprávne uvedeným účelom)	13 850 000 000	49,91
Doprava	13 012 554 061	46,89
Rozvoj okresov	69 849 697	0,25
Reštrukturalizácia	188 387 880	0,68
Malé a stredné podnikanie	170 607 100	0,61
Spoločný projekt EÚ a SR	6 111 000	0,02
Životné prostredie	18 126 820	0,07
Podpora rudného baníctva	339 996 609	1,23
Výskum a vývoj	66 659 000	0,24
Sociálny charakter - výrobné družstvá [14]	25 000 000	0,09
Náhrada škody - prírodná katastrofa [15]	2 578 400	0,01
SPOLU	27 749 870 567	100,00

Zdroj: Správa o činnosti ÚŠP za 1. polrok 2001

Uvedená správa obsahuje aj prípady, v ktorých bola štátna pomoc schválená v rozpore zo zákonom (pozri Prílohu č. 1) a tiež ďalšie nepravdivé údaje. Štátna pomoc pre firmu VSŹ OCEĽ a.s. je napríklad zaradená do kategórie oceliarskeho priemyslu, a to napriek tomu, že uvedená spoločnosť v čase schvaľovania nevykonávala žiadnu činnosť (pozri Prílohu č. 2).

Podľa bývalých pracovníkov ÚŠP často nebolo možné zistiť, kde sa nachádzajú príslušné dokumenty a kto je za ich vypracovanie zodpovedný. Pritom išlo o nedostatky, ktoré bolo možné jednoducho organizačne riešiť. Organizačný chaos potom viedol k neplneniu termínov a tiež k postupnému zhoršovaniu medziľudských vzťahov v tejto inštitúcii.

Absencia kontroly

Štruktúra ÚŠP ani jeho organizačný poriadok nevytvorili podmienky pre účinnú vnútornú kontrolu a ani pre kontrolnú činnosť, ktorá úradu vyplývala zo zákona o štátnej pomoci (§ 21 a § 24) vo vzťahu k prijatej a poskytnutej štátnej pomoci. Potvrdila to aj inšpekcia Úradu vlády, ktorá v júni 2001 prešetrovala dodržiavanie zákona o štátnej pomoci Úradom pre štátnu pomoc. Z jej záverov dokonca vyplýva, že kontrolná činnosť ÚŠP – t.j. základná činnosť, za účelom ktorej táto inštitúcia vlastne vznikla – nebola v interných smerniciach ÚŠP vôbec upravená. Kontrolou teda nebola poverená žiadna organizačná zložka ÚŠP a “nie sú bližšie upravené ani povinnosti, oprávnenia a vzájomné vzťahy s ohľadom na výkon kontroly”.[16]

To bolo v rozpore nielen s úlohami stanovenými špeciálnym uznesením vlády k návrhu na organizačno-technické zriadenie úradu pre štátnu pomoc,[17] ale aj samotného štatútu ÚŠP a zákona o štátnej pomoci. Vzhľadom na spoločenský význam kontroly v rámci ÚŠP by bolo logické očakávať, že za kontrolu bude zodpovedať tím dobre vyškolených profesionálov. V praxi bol touto úlohou poverený jediný pracovník ÚŠP.

ÚŠP je príkladom zlyhania štátnej inštitúcie, ktorá nielenže nie je schopná využívať kritickú spätnú väzbu, ale sama sa kritike a podnetom aktívne bráni. ÚŠP nemá vytvorený ani žiadny interný systém kontrol a monitoringu kvality vlastného výkonu. Neexistuje ani žiadna systematická externá kontrola jeho činnosti. Tú môžu vykonávať Najvyšší kontrolný úrad, Ministerstvo financií a Úrad vlády SR, avšak tieto inštitúcie kontrolovali ÚŠP iba po vypuknutí problémov, aj to až na základe podnetu jeho štyroch odborných pracovníkov zaslaného predsedovi vlády v apríli 2001 (NKÚ zatiaľ takúto kontrolu nevykonalo).[18]

Personálne obsadenie

Vládna koalícia pod vedením M. Dzurindu si krátko po parlamentných voľbách na jeseň 1998 osvojila osvedčený princíp svojich predchodcov pri personálnej výstavbe kľúčových verejných inštitúcií. Na základe kabinetných kalkulácií tak ÚŠP politicky ”pripadol” Strane Zelených na Slovensku (SZS), a to bez ohľadu na schopnosť tejto strany pokryť ÚŠP kvalitnými profesionálmi. Výsledkom bolo zostavenie nekompetentného a zle koordinovaného tímu bez vízie efektívneho rozvoja inštitúcie.

Po bleskovom odstúpení prvého nominanta SZS Andreja Huorku z postu riaditeľa ÚŠP,[19] nominovala SZS na jeho miesto Miroslava Hladíka a NR SR ho 15. marca 2000 do tejto funkcie zvolila. Vládna koalícia nedefinovala takmer žiadne odborné kvalifikačné predpoklady pre výkon tejto mimoriadne dôležitej funkcie.

Amatérizmus sa tak stal kostrou personálnej politiky aj pri budovaní samotného ÚŠP. Na otázku Slovenského rozhlasu, ktorých odborníkov nový riaditeľ osloví pri personálnej výstavbe ÚŠP, M. Hladík odpovedal, že sa spýta kamarátov.[20] Podľa bývalého pracovníka ÚŠP iba jeden zo siedmich členov vedenia úradu mal predchádzajúce skúsenosti s výkonom riadiacej funkcie na ústrednom orgáne štátnej správy. Konkurzy boli podľa výpovedí bývalých zamestnancov ÚŠP formálne a o postavení a výbere pracovníkov rozhodovali aj iné, ako kvalifikačné predpoklady uchádzačov.

O profesionálnej úrovni vedenia ÚŠP svedčí napríklad kvalita vnútorných smerníc a príkazov riaditeľa.[21] Príznačným bol údajne i záujem riaditeľa o účasť na odborných podujatiach v zahraničí. Podľa bývalých pracovníkov ÚŠP ich riaditeľ v septembri 2000 uprednostnil letnú olympiádu v Sydney pred konferenciou ”Sixth Annual Competition Conference Between the Candidate Countries and the European Commission”, ktorá sa konala v Talline na úrovni ministrov a riaditeľov úradov. ÚŠP na nej reprezentovali radoví pracovníci úradu. V tejto súvislosti je zaujímavé zistenie kontroly MF SR o neoprávnenom plytvaní verejných prostriedkov na nákup publikácie “Sydney 2000” (pozri Prílohu č. 1).

Za výstupy z ÚŠP by mal zodpovedať riaditeľ Sekcie informačných tokov a vonkajších vzťahov. Ten sa však podľa bývalých pracovníkov ÚŠP často nezúčastňoval finalizácie materiálov a zodpovednosť prenechával kolegom, prípadne pracovníkom iných sekcií, pričom nedodržiaval termíny. Vlastnú nekompetentnosť údajne kryl neprítomnosťou v práci a neraz, keď sa blížil termín splnenia stanovenej úlohy, vycestoval do zahraničia.[22] Aj preto ÚŠP opúšťali materiály s vážnymi nedostatkami. Ich kvalitu výstižne dokumentuje citát z dôvodovej časti Správy o poskytnutej štátnej pomoci v SR za rok 1998, podľa ktorej ”Poskytnutie štátnej pomoci nemá dopad na štátny rozpočet a ani nemá vplyv na nezamestnanosť”. V Správe o poskytnutej štátnej pomoci v SR za rok 1999 bola táto veta preformulovaná nasledovne: ”Schválenie tejto predkladacej správy o poskytnutej štátnej pomoci za rok 1999 nemá dopad na štátny rozpočet a ani nemá vplyv na nezamestnanosť”.[23]

Zlý manažment

Kvalita personálnych zdrojov a organizačnej štruktúry verejných inštitúcií sa automaticky premieta do úrovne ich manažmentu a do miery efektívnosti a účelnosti využívania pridelených verejných prostriedkov.

V prípade ÚŠP kontrola Úradu vlády z júna 2001 zistila závažné nedostatky v riadení tejto inštitúcie (okrem už spomínanej absencie vonkajšej i vnútornej kontroly aj nezabezpečenie predpísanej evidencie štátnej pomoci, nezákonnosť posudzovania, hodnotenia a schvaľovania štátnej pomoci, skresľujúce informovanie o poskytnutej štátnej pomoci a neplnenie povinnosti výkonu štátnej správy ÚŠP v prípade zistenia neoprávnene poskytnutej štátnej pomoci). Kontrola Ministerstva financií z apríla 2001 zasa preukázala porušenie rozpočtovej disciplíny zo strany ÚŠP, neoprávnené, nehospodárne a nesprávne používanie finančných prostriedkov štátneho rozpočtu a porušenie viacerých zákonov. Niektoré dokumentované prípady pôsobia až absurdne. (Pozri Prílohu č. 1.)

V reakcii na zistenia kontrolných orgánov riaditeľ ÚŠP uviedol, že príčinou problémov bol politický nátlak na jeho osobu a zlé vzťahy ÚŠP s Ministerstvom financií.[24]

Napriek závažnosti zistení oboch kontrol vládna koalícia nepodnikla dostatočné a pružné kroky k náprave stavu. Naopak, pokračovala v tendencii skrývať zistené fakty a umožnila presmerovať pozornosť médií na bizarné detaily (napr. na kúpu pingpongového stola či masážneho sprchového kúta na ÚŠP). Tie sú síce svojou povahou škandalózne, ale v porovnaní s protiprávnym poskytnutím štátnej pomoci v sume vyše 11 miliárd Sk, ktoré preukázala kontrola Úradu vlády, sú rádovo menej spoločensky závažné.

Ukazuje sa, že aj niektorí verejní činitelia mali záujem brániť odhaľovaniu problémov na ÚŠP. Zaujímavo skončila napríklad iniciatíva dvoch poslancov NR SR, ktorí chceli vykonať kontrolu účtovnej dokumentácie a hospodárenia na ÚŠP. Títo poslanci sa nielenže nedočkali odpovedí na svoje otázky, ale ich iniciatíva bola za kurióznych okolností spochybnená iným poslancom z SDĽ,[25] o ktorom vzápätí vyšlo najavo, že v čase schvaľovania štátnej pomoci pre firmu ZVL Kovo Lipany, s.r.o. v objeme vyše 2,5 mil. Sk bol spoločníkom tejto firmy.[26]

Hoci vláda SR 23. augusta 2001 formálne súhlasila s odvolaním M. Hladíka z funkcie riaditeľa ÚŠP, na septembrovej schôdzi NR SR vládna koalícia nezabezpečila zaradenie návrhu na odvolanie riaditeľa ÚŠP do programu a preto sa o ňom ani nerokovalo. Pravdepodobnou príčinou bola neschopnosť vládnej Strany zelených na Slovensku nominovať vhodného kandidáta na tento post a riešiť celú kauzu.[27]

Vládna koalícia sa rozhýbala až osem mesiacov potom, čo jej boli predložené závažné zistenia kontrol na ÚŠP, v začínajúcom predvolebnom období. Dňa 6. februára 2002 vláda schválila návrh zákona o zrušení ÚŠP a presune kompetencií na Protimonopolný úrad. Je verejným záujmom zabezpečiť, aby tento formálny zámer sprevádzala zásadná rekonštrukcia celého systému rozhodovania a kontroly poskytovania štátnej pomoci a vyvodenie politických i právnych dôsledkov voči tým, ktorí sú zodpovední za dnešný stav v tejto oblasti.

Absencia predstavy o inštitucionálnom rozvoji ÚŠP

Vedenie ÚŠP neakceptovalo pripomienky k zefektívneniu práce úradu, ktoré sa pokúšali presadiť odborní pracovníci prostredníctvom písomných návrhov a ignorovalo aj podnety vyplývajúce zo spomínanej analýzy financovanej programom PHARE. (Pozri časť “Zlá organizačná štruktúra”.)

Pracovníci ÚŠP nemali pred sebou stabilnú perspektívu, a to nielen z pohľadu ich kariérneho rastu, ale ani elementárnu istotu, dokedy budú môcť vykonávať svoju prácu. Z tohto pohľadu je otázny samotný zmysel investovania do ich školení a vzdelávania. Zanedbala sa odborná príprava pracovníkov. Niektorí pracovníci dostali možnosť zúčastniť sa niekoľkotýždňových jazykových kurzov a školenia v oblasti protokolu, zatiaľ čo iným takúto možnosť vedenie ÚŠP nepriznalo. Kto a na aký kurz bude chodiť, určoval podľa vyjadrení bývalých pracovníkov riaditeľ ÚŠP podľa nikdy nezverejnených kritérií.

Všetci pracovníci mali podpísané zmluvy na jeden rok, ani do konca mája 2001 však údajne nemali definované záväzné pracovné náplne a pôsobili iba na základe návrhov pracovných náplní. Ročné pracovné zmluvy boli podľa bývalých zamestnancov ÚŠP prostriedkom manipulácie a vytvárania nátlaku zo strany riaditeľa ÚŠP voči tým, ktorí sa usilovali zvýšiť transparentnosť a efektivitu práce a dbali na dodržiavanie zákonnosti pri schvaľovaní žiadostí o poskytnutie štátnej pomoci.

Na druhej strane, riaditeľom sekcií boli poskytované rôzne výhody (napr. dostali k dispozícii mobilné telefóny, služobné autá, fotoaparát). Výhody bolo možné využiť nielen ako nástroj na zabezpečenie ich lojality voči vedeniu ÚŠP, ale neskôr v prípade potreby aj na ich účelovú kritiku. Médiá zverejnili informácie o tom, že vedúci pracovníci ÚŠP, ktorí boli podľa zistení kontrol priamo zodpovední za závažné nedostatky, absolvovali dlhodobé stáže v rámci twiningovej zmluvy v Bruseli.[28]

ÚŠP je inštitúciou vybudovanou na zlých základoch. Rozhodovanie súvisiace so štátnou pomocou si vyžaduje zásadnú reformu. Problémy načrtnuté v predchádzajúcej časti nevyrieši jednoduché odvolanie riaditeľa ÚSP ani formálny presun kompetencií ÚŠP na inú inštitúciu, aj keď personálne a administratívne zmeny môžu byť dôležitým predpokladom pre realizáciu niektorých systémových zmien. Za dnešných okolností, keď koaličná dohoda odovzdala ÚŠP do rúk Strany Zelených na Slovensku, však personálna výmena jej nominantov nebude postačujúcou podmienkou.

Riešenie spočíva v dôslednej realizácii nasledovných základných opatrení:

·         odpolitizovanie systému budovania a správy ÚŠP (resp. inštitúcie, na ktorú sa po prípadnom zrušení ÚŠP presunú jeho kompetencie) i ďalších významných štátnych inštitúcií;

·         vypracovanie koncepcie štátnej pomoci a jej metodiky v súlade s rozvojovými politikami rezortov, a to v demokratickom procese so širokou účasťou včas a dobre informovanej verejnosti;

·         zosúladenie domácej legislatívy upravujúcej štátnu pomoc s normami platnými v EÚ;

·         zásadná reforma organizačnej štruktúry ÚŠP (resp. inštitúcie, na ktorú sa presunú kompetencie ÚŠP), ktorá zabezpečí efektívny manažment tejto inštitúcie a jej dôslednú vnútornú i vonkajšiu kontrolu;

·         prijatie záväzných a vynútiteľných interných smerníc ÚŠP (resp. inštitúcie, na ktorú sa presunú kompetencie ÚŠP) na zabezpečenie transparentnosti a potláčanie korupcie, klientelizmu a zneužívania funkcií;

·         podstatné zvýšenie profesionálnej úrovne personálu zodpovedného za výkon štátnej služby súvisiacej so štátnou pomocou.

Ďalej je potrebné najmä:

·         novelizovať zákon o štátnej pomoci a zapracovať doň výnimky zo zákazu poskytovania štátnej pomoci podľa článku 87 Zmluvy o ES a zabezpečiť jeho kompatibilitu s príslušnou smernicou EÚ o štátnej pomoci (to sa týka tiež zákona o investičných stimuloch, zákona o priemyselných parkoch a ďalších zákonov dotýkajúcich sa štátnej pomoci);

·         zabezpečiť personálne dovybavenie ÚŠP resp. inštitúcie, na ktorú sa presunú jeho kompetencie (napr. je potrebné prijať pracovníkov na útvar vnútornej kontroly, pracovníka pre styk s verejnosťou a kvalitný obslužný personál);

·         zabezpečiť pravideľné školenia a program zvyšovania kvalifikácie odborných pracovníkov a radcov pre štátnu pomoc (napr. prostredníctvom podstatného zefektívnenia využívania súčasnej twinningovej zmluvy);

·         zabezpečiť dôsledné preskúmanie všetkých doterajších rozhodnutí o poskytnutí štátnej pomoci a v prípadoch zistenia závažného porušenia alebo obchádzania zákona vyvodiť politickú i právnu zodpovednosť voči osobám, ktoré tento stav spôsobili a zabezpečiť vrátenie štátnej pomoci;

·         zverejniť výsledky doterajších ukončených kontrol na ÚŠP a zabezpečiť, aby boli zverejnené aj zistenia kontrol v budúcnosti;

·         vypracovať a zverejniť prehľadný a zrozumiteľný výklad zákona o štátnej pomoci s príručkami pre príjemcov i poskytovateľov štátnej pomoci, ktoré budú obsahovať informácie o postupe pri podávaní žiadostí, rozhodovacom procese, úlohách a kompetenciách jednotlivých účastníkov tohto procesu, úlohách vyplývajúcich pre Slovensko zo smerníc EÚ týkajúcich sa štátnej pomoci, atď.

V rámci predvstupového procesu Slovenská republika zatiaľ neuzavrela s Európskou komisiou kapitolu o hospodárskej súťaži, a to aj kvôli problémom súvisiacim s poskytovaním štátnej pomoci. Neriešenie naznačených problémov, prípadne iba kozmetické zmeny v tejto oblasti môže preto mať pre Slovensko závažné medzinárodno-politické dôsledky.

Nemenej závažné sú však vplyvy zle usmerňovanej štátnej pomoci na ekonomický rozvoj krajiny. Vhodná politika podpory rozvoja malého a stredného podnikania, rozumných programov znižovania nezamestnanosti a znižovania regionálnych rozdielov je totiž dôležitým predpokladom budovania perspektívnej, stabilnej a udržateľnej ekonomiky. Bohužiaľ, hospodárska politika slovenskej vlády sa orientuje presne opačným smerom. Štátna pomoc sa v rôznych podobách poskytuje najmä veľkým, proexportne orientovaným firmám, pričom hlavným kritériom pre poskytnutie štátnej pomoci nie je kvalita podnikateľských aktivít vo vzťahu k jasne definovaným verejným záujmom, ale veľkosť investícií. Dokazujú to nedávno prijaté zákony[29] i konkrétne prehľady o poskytnutej štátnej pomoci.

V kontexte ekonomických problémov, s ktorými sa Slovensko dlhodobo nevie vysporiadať, zaráža, ak jeho vláda toleruje plytvanie verejných prostriedkov v takom rozsahu, ako v prípade ÚŠP. Bude preto dôležité sledovať, či štátna pomoc, ktorá bola poskytnutá v rozpore so zákonom č. 231/1999 o štátnej pomoci, bude vrátená tak, ako to tento zákon určuje, či budú vyvodené právne dôsledky voči úradníkom zodpovedným za dnešný stav a či pripravovaný presun kompetencií ÚŠP prinesie zásadnú zmenu v tejto oblasti. Nejde totiž o zanedbateľné finančné prostriedky, ale o čiastky, ktoré môžu reálne prispieť k ozdraveniu hospodárstva a k podpore perspektívneho rozvoja v regiónoch, ktoré pomoc bezpochyby potrebujú.

Príloha č. 1

Kontrola Ministerstva financií SR (MF SR)

Odbor vnútornej kontroly MF SR uskutočnil v apríli 2001 kontrolu hospodárenia s prostriedkami štátneho rozpočtu v ÚŠP za obdobie od 1. januára 2000 do 30. apríla 2001. Kontrola preukázala porušenie rozpočtovej disciplíny zo strany ÚŠP a neoprávnené použitie finančných prostriedkov v celkovej výške 4 mil. Sk. Ďalej konštatovala nehospodárne a nesprávne používanie finančných prostriedkov štátneho rozpočtu a porušenie viacerých zákonov. Z dlhého zoznamu pochybných transakcií ÚŠP vyberáme niekoľko príkladov:

ÚŠP nakúpil šesť motorových vozidiel, ktoré sa podľa výsledkov kontroly v značnej miere používali na súkromné účely. Súčasťou faktúr boli aj vysoké príplatky za zbytočnú metalízu (takmer 29 tisíc Sk), perleť (vyše 16 tisíc Sk) a autopoťahy (takmer 12 tisíc Sk). Poťahy sa však nepoužívali “z dôvodu obtiažnosti montáže”. Napriek tomu, že v každej kancelárii bola zavedená pevná telefónna linka, na 30 zamestnancov ÚŠP bolo evidovaných až 13 mobilných telefónov, pričom sa v značnej miere používali na súkromné účely. V novembri 2000 ÚŠP zakúpil digitálny fotoaparát Olympus s príslušenstvom za vyše 146 tisíc Sk, a to napriek tomu, že už vlastnil fotoaparát Nikon. Fotoaparát Olympus bol potom zverený riaditeľovi sekcie informačných tokov a vonkajších vzťahov, ktorý si ho vzal na dlhodobú stáž do Bruselu. V decembri 2000 ÚŠP uhradil platbu za montáž masážneho sprchového kúta v sume 37 500 Sk. V januári 2001 ÚŠP zakúpil 60 ks publikácií “Sydney 2000” v celkovej sume vyše 14 tisíc Sk. Riaditeľ sekcie všeobecnej správy to odôvodnil slovami: “Dôvodom a účelom nákupu predmetných publikácií bola popularizácia olympijskej myšlienky, ktorá bola zdokumentovaná v predmetnej publikácii a poskytnutá zamestnancom ÚŠP po novoročnom príhovore riaditeľa úradu”. Ešte predtým ÚŠP zakúpil tisíc kusov novoročných pozdravov v celkovej sume takmer 28 tisíc Sk. Podľa riaditeľa sekcie všeobecnej správy “zámerom nákupu novoročných pozdravov bolo touto formou zviditeľniť a dostať do povedomia ÚŠP... s cieľom nadviazať neformálne kontakty s príslušnými organizáciami pôsobiacimi v oblasti hospodárskej súťaže  a Komisie EÚ”.

Okrem nesprávneho zaradenia niektorých zamestnancov do platových tried a stupňov kontrola MF SR u troch pracovníkov ÚŠP zistila protiprávne poberanie 25-percentného príplatku za nepodnikanie v rokoch 2000 a 2001 v súhrnnej hodnote takmer 104 tisíc Sk. Ďalej zistila, že ÚŠP uzatváral dohody o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru s fyzickými osobami na činnosti, ktoré boli uvedené v pracovnej náplni jednotlivých zamestnancov. ÚŠP tak za tú istú prácu platil dvakrát.

Kontrola Úradu vlády SR (ÚV SR)

Kontrola Sekcie kontroly ÚV SR sa uskutočnila v máji až júni 2001 a jej cieľom bolo prešetriť dodržiavanie zákona o štátnej pomoci za obdobie od 1. januára 2000 do 30. apríla 2001.

Kontrola zistila závažné nedostatky v riadení tejto inštitúcie. Konštatovala rozpor organizačného poriadku ÚŠP s jeho vlastným štatútom i samotným zákonom o štátnej pomoci, pretože “neupravuje, resp. neobsahuje niektoré zo základných úloh, za účelom ktorých vznikol”, najmä vonkajšiu i vnútornú kontrolu. “Funkčný systém vnútornej kontroly nie je vytvorený”, podobne ako ani “následná kontrola poskytovateľov štátnej pomoci a overovanie u prijímateľov”. Kotrola zistila, že ÚŠP vo svojej správe o činnosti v rozpore so skutočnosťou uviedol, že pokračuje v systematickom štruktúr a postupov kontroly poskytovania štátnej pomoci. ÚŠP tak “neplní jednu zo základných funkcií, na ktoré bol zriadený”.

ÚŠP si neplnil úlohy ani vo vzťahu k vedeniu predpísanej evidencie štátnej pomoci. Jeho zamestnanci neboli schopní preukázať “úplnosť, objektívnosť a vierohodnosť” nimi zverejňovaných informácií. Súbory individuálnych schválení ÚŠP “nemá charakter evidencie v zmysle zákona,” pretože “nezabezpečuje úplnosť, kontrolovateľnosť a prepojenosť na zákonné podmienky, za ktorých môže byť štátna pomoc poskytnutá”.

Najzávažnejšími boli zistenia o nezákonnosti posudzovania, hodnotenia a schvaľovania štátnej pomoci. V ôsmych z desiatich náhodne vybraných prípadov kontrola konštatovala, že štátna pomoc bola schválená v rozpore so zákonom. Spolu išlo o vyše 11,5 mld. Sk.[30] (Pozri Prílohu

č. 2.)

Kontrola tiež potvrdila skresľujúce informovanie o poskytnutej štátnej pomoci a neplnenie povinnosti výkonu štátnej správy ÚŠP v prípade zistenia neoprávnene poskytnutej štátnej pomoci (ÚŠP mal informácie o neoprávnenom poskytnutí štátnej pomoci niekoľkým firmám, a napriek tomu nekonal).

Príloha č. 2

Úvod

Štátna pomoc je každé opatrenie, ktoré priamo alebo nepriamo ekonomicky zvýhodňuje vybrané podnikateľské subjekty v porovnaní s ich konkurentami. Štátna pomoc tým buď priamo narušuje hospodársku súťaž alebo predstavuje riziko jej narušenia, a to preto, že poskytuje konkrétnym subjektom výhody, ktoré nemajú k dispozícii ostatné subjekty (napríklad poskytnutie vládnych dotácií pre výrobu určitého druhu tovaru alebo odpustenie daňovej povinnosti pre konkrétnu firmu).

Zákon č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci hovorí, že ”na účely tohto zákona sa rozumie každá pomoc v akejkoľvek forme, ktorú poskytuje na podnikanie alebo v súvislosti s ním poskytovateľ priamo alebo nepriamo z prostriedkov štátneho rozpočtu, zo svojho rozpočtu alebo z vlastných zdrojov podnikateľovi”.[31] Podľa tohto zákona sa štátna pomoc môže poskytnúť len v súlade s uvedeným zákonom a osobitnými zákonmi a len za podmienok ustanovených týmto zákonom.

Štátna pomoc pre podnikateľov v ťažkostiach

Podľa §12 zákona o štátnej pomoci môže byť štátna pomoc poskytnutá na záchranu a reštrukturalizáciu takých podnikateľov, ktorí sa ocitli v ťažkostiach.[32] Štát tým sleduje možnosť zachrániť a podporiť také subjekty, ktoré prispievajú k tvorbe nových pracovných príležitostí či k rozvoju regiónov. Z filozofie tohto zákona vyplýva, že pre štát je niekedy výhodnejšie dotáciou udržať pri živote firmu pôsobiacu v strategickom sektore prípadne v ekonomicky zaostalejšom regióne, ako riešiť problémy rastúcej miery nezamestnanosti v romto regióne.

Podnikateľom v ťažkostiach sa rozumie taký podnikateľ, ktorý dlhodobo vykazuje znižovanie ziskovosti alebo zvyšovanie strát alebo dlhodobo vykazuje stratu, znižovanie obratu, rast zásob, nadbytočnú výrobnú kapacitu, klesajúcu tendenciu prehľadu o peňažných tokoch (cash-flow), narastajúce dlhy alebo klesajúcu hodnotu čistého obchodného imania.[33]

Štátna pomoc na záchranu sa môže poskytnúť vtedy, ak podnikateľovi v ťažkostiach akútne hrozí krach a ak z nezávislej analýzy jeho ekonomických ukazovateľov a okolností, za ktorých sa ocitol v ťažkostiach, je preukázateľné, že reštrukturalizáciou možno obnoviť jeho dlhodobú životaschopnosť.[34]

Štátna pomoc na záchranu sa môže poskytnúť podnikateľovi v ťažkostiach len raz, a to vo forme pôžičky, úveru alebo poskytnutia záruky za úver. Táto štátna pomoc sa môže poskytnúť aj v splátkach najviac vo výške potrebnej na úhradu nevyhnutných nákladov na udržanie podnikateľa v prevádzke po dobu potrebnú na vypracovanie plánu reštrukturalizácie, najdlhšie však počas šiestich mesiacov.[35]

Štátna pomoc na reštrukturalizáciu sa môže poskytnúť len raz na realizáciu plánu reštrukturalizácie alebo konverzného procesu podnikateľovi v ťažkostiach s cieľom obnoviť jeho dlhodobú životaschopnosť v primeranom časovom období tak, aby sa jeho výrobná kapacita nerozširovala.[36]

Ak sa má reštrukturalizácia vykonať znížením alebo zastavením časti výroby, môže sa štátna pomoc na reštrukturalizáciu poskytnúť aj na úhradu nákladov spojených s odstupným.[37]

Aby sa toto opatrenie nezneužívalo, zákon stanovuje, že štátna pomoc na reštrukturalizáciu sa môže podnikateľovi v ťažkostiach poskytnúť iba za presne stanovených podmienok,[38] t.j. ak:

1. a)      udržanie jeho výroby je v celospoločenskom záujme,
2. b)      predloží taký plán reštrukturalizácie, ktorý obsahuje realizovateľný program spôsobilý dosiahnuť obnovenie jeho dlhodobej životaschopnosti a konkurencieschopnosti,
3. c)      realizáciou plánu sa obnoví jeho rentabilita,
4. d)      nadmerne sa neobmedzí súťaž,
5. e)      výška poskytnutej pomoci je obmedzená na nevyhnutné minimum a je primeraná výške nákladov na reštrukturalizáciu a výsledkom reštrukturalizácie,
6. f)       písomne sa zaviaže:

1. komplexne realizovať plán reštrukturalizácie,

2. pravidelne mesačne predkladať správy o plnení plánu reštrukturalizácie a predložiť ročnú správu o plnení plánu reštrukturalizácie,

3. umožniť kontrolu dodržiavania plánu reštrukturalizácie a kontrolu správnosti mesačných a ročných správ o plnení plánu reštrukturalizácie,

4. splniť ďalšie podmienky na poskytnutie štátnej pomoci,

5. vrátiť poskytnutú štátnu pomoc a zaplatiť sankcie podľa osobitného predpisu, 19) ak nedodrží záväzok podľa bodov 1 až 3 alebo nesplní podmienky na poskytnutie štátnej pomoci.

Kto v skutočnosti dostal štátnu pomoc ?

Dňa 28. septembra 2000 Úrad pre štátnu pomoc schválil štátnu pomoc vo forme úľavy na dani pre firmy VSŽ, a.s. Košice a VSŽ Oceľ, a.s. Košice podľa §12 zákona o štátnej pomoci, a to nasledovne:

pre VSŽ, a.s. Košice:                                       1 137 561 000 Sk[39];

pre VSŽ, a.s. Košice:                                            28 819 800 Sk[40];

pre VSŽ Oceľ, a.s. Košice:                                  217 999 000 Sk [41];

pre VSŽ Oceľ, a.s. Košice:                                    29 999 000 Sk[42];

spolu pre obe firmy:                                      1 416 378 800 Sk

Na základe analýzy dokumentov, ktoré získalo Centrum pre podporu miestneho aktivizmu, je možné konštatovať, že uvedené prostriedky, ktoré firmy VSŽ, a.s. a VSŽ Oceľ, a.s. dostali vo forme štátnej pomoci podľa §12 zákona o štátnej pomoci, boli schválené v rozpore s týmto zákonom.

Ukazuje sa totiž, že skutočným zámerom štátnej pomoci pre firmy VSŽ, a.s. a VSŽ Oceľ, a.s. nebolo udržanie oceliarskej výroby v týchto firmách, ako to naznačuje napríklad Správa o činnosti ÚŠP za rok 2000, ale oddĺženie vytunelovanej skupiny podnikov VSŽ, a.s. pred predajom jej nosných výrobných oceliarskych aktivít americkému koncernu US Steel a presun záväzkov skupiny VSŽ na plecia slovenských daňových poplatníkov.

Dva týždne predtým, než ÚŠP schválil štátnu pomoci vo forme úľav na dani pre obe firmy, schválila slovenská vláda dohodu s U.S. STEEL GROUP, VSŽ a.s. Košice a STEEL Košice s.r.o.,[44] v ktorej sa podľa dostupných informácií zaviazala odpustiť nevysporiadané daňové záväzky VSŽ, a.s. včítane penále a úrokov z nich. Iba odpustením daňových záväzkov sa totiž zadĺženým VSŽ, a.s. mohli uvoľniť zdroje na splatenie časti úverov, ktorým veriteľské banky podmienili svoj súhlas s predajom STEEL Košice s.r.o. strategickému investorovi U.S. Steel. STEEL Košice s.r.o. bola účelovo vytvorená dcérska spoločnosť VSŽ a.s., do ktorej sa presunuli hutnícke a oceliarske činnosti skupiny VSŽ pred jej predajom americkému koncernu. Strategický investor potom spolu so Steel Košice s.r.o. prebral aj zvyšnú časť existujúcej  úverovej zadĺženosti VSŽ, a.s. v objeme 325 mil. USD.

Rozhodovanie ÚŠP o štátnej pomoci sa tak redukovalo na jednoduchý a formálny administratívny akt, ktorý nasledoval po politickom rozhodnutí vládnej koalície.

Štátna pomoc ”po slovensky”

Žiadosti o poskytnutie štátnej pomoci pre obe firmy boli najprv posudzované sekciou regionálnej pomoci ÚŠP, ktorá mala hodnotiť predložené materiály z hľadiska formy. Z výsledkov kontrolných orgánov však vyplýva, že z posudzovania tejto sekcie nebol v dokumentácii žiadny výstup, ktorý by preukazoval formálny i vecný súlad žiadostí so zákonom o štátnej pomoci ani to, že žiadosti vyhovujú podmienkam pre vydanie schválenia poskytnutia štátnej pomoci na účel reštrukturalizácie. Sekcia regionálnej pomoci tak postúpila celú dokumentáciu bez odovzdávajúceho dokladu sekcii horizontálnej pomoci na posúdenie z hľadiska účelu, keďže malo ísť o záchranu a reštrukturalizáciu podnikateľov v ťažkostiach.

V zázname z rokovania Sekcie horizontálnej pomoci sa konštatuje, že materiál k schváleniu štátnej pomoci je nekompletný a nebol predložený zákonom požadovaný plán reštrukturalizácie. V stanovisku radcu pre reštrukturalizáciu sa uvádza, že predložené doklady na schválenie štátnej pomoci podľa §12 zákona o štátnej pomoci boli nedostatočné. Pred schválením pomoci uvedená sekcia už žiadny ďalší materiál nepredložila.

Podľa §12 ods.7 sa štátna pomoc na reštrukturalizáciu môže poskytnúť podnikateľovi v ťažkostiach, ak splní všetkých šesť podmienok uvedených v bodoch a) až f) (pozri časť Štátna pomoc pre podnikateľov v ťažkostiach). V prípadoch žiadostí o poskytnutie štátnej pomoci pre VSŽ a.s. Košice a VSŽ Oceľ a.s. Košice sa splnenie týchto podmienok malo posudzovať pre oba subjekty oddelene, pretože podľa výpisu z obchodného registra išlo o dva samostatné právne subjekty. Kontrola z Úradu vlády však zistila, že v dokumentácii ÚŠP boli žiadosti a súvisiace materiály týkajúce sa oboch firiem do jedného spisu, pričom celá dokumentácia je ”neprehľadná, chronologicky neusporiadaná a neautentizovaná” a ”kontrolný orgán ju neposudzuje z odborného hľadiska preto, že nemá istotu, že dokumentácia je kompletná, jej súpis bol vykonaný až 26.10.2001, t.j. po schválení štátnej pomoci a neobsahuje záznamy z formálnych a neformálnych rokovaní”.[45] A neboli splnené ani uvedené ustanovenia §12 ods.7.

Pozoruhodný bol i spôsob predkladania dokumentácie na ÚŠP. Kontrola z Úradu vlády zistila časové, evidenčné a vecné nezrovnalosti v dokumentácii o poskytnutie štátnej pomoci pre VSŽ a.s. Košice a VSŽ Oceľ a.s. Košice. Kontrola v už citovanom dokumente konštatovala, že ”prakticky všetku dokumentáciu k posudzovaniu, hodnoteniu a preskúmavaniu pre vydanie schválenia poskytnutia štátnej pomoci mohol ÚŠP obdržať najskôr 27.9.2000, t.j. deň pred schválením”. Okrem toho, ”dokumentácia bola odovzdaná gestorskej sekcii horizontálnej pomoci až 4.10.2000, t.j. až po vydaní schválení o poskytnutej štátnej pomoci”. Napriek tomu riaditeľ ÚŠP podpísal dňa 28.9.2000 schválenie poskytnutia štátnej pomoci pre všetky žiadosti. Kontrola tiež zistila, že ”ani jeden schválený dokument sa neodvoláva na ustanovenia §4 zákona o štátnej pomoci, t.j. že nie je definovaný účel a forma, na ktoré boli vydané súhlasy na poskytnutie štátnej pomoci. Znamená to, že zo súhlasov sa nedá zistiť, podľa akého ustanovenia zákona bola žiadosť a priložené materiály posudzované, hodnotené a preskúmavané”.

V oficiálnych prehľadoch schválenej štátnej pomoci[46] sa napriek tomu konštatuje, že štátna pomoc pre VSŽ, a.s. Košice a VSŽ Oceľ, a.s. Košice bola schválená na účel reštrukturalizácie, resp. na záchranu a reštrukturalizáciu podnikateľov v ťažkostiach. Žiadosti teda mali spĺňať náležitosti §12 tohto zákona o štátnej pomoci. Lenže nespĺňali.

Podnikatelia v ťažkostiach?

Každá firma mala podľa zákona predložiť vlastný plán reštrukturalizácie. Namiesto toho bol na ÚŠP deň pred vydaním schválení štátnej pomoci predložený iba spoločný Plán reorganizácie činnosti k 18.9.2001 (aj to iba v anglickom jazyku). Z tohto materiálu nebolo možné posúdiť, či takýto plán zabezpečí obnovu dlhodobej životaschopnosti a konkurencieschopnosti každého žiadateľa o štátnu pomoc alebo nie. Taktiež nebolo možné posúdiť podmienku obnovenia rentability žiadateľov,[47] ani podmienku nadmerného obmedzenia súťaže,[48] a nedalo sa ani posúdiť, či poskytnutá pomoc pre obe firmy je obmedzená na nevyhnutné minimum a či je primeraná výške nákladov na reštrukturalizáciu a výsledkom reštrukturalizácie.[49] Keďže neboli predložené plány reštrukturalizácie, nemohol existovať ani písomný záväzok oboch spoločnosti v zmysle §12 ods. (7) písm. f) zákona o štátnej pomoci.

Žiadosti o schválenie štátnej pomoci neobsahovali ani dostatočné zdôvodnenie, prečo by udržanie výroby v oboch firmách malo byť v celospoločenskom záujme podľa § 12 ods. 7 písm. a) zákona o štátnej pomoci.

Viceprezident VSŽ a.s. pre financie v liste pre Ministerstvo financií, ktorý mal k dispozícii aj ÚŠP, explicitne uviedol, že ”činnosti z Výpisu obchodného registra nie sú v rámci VSŽ, a.s. resp. VSŽ Oceľ, a.s. realizované v takom objeme, aby bolo možné uspokojivo demonštrovať použitie štátnej pomoci na reštrukturalizáciu predmetných výrob a činností. V prípade VSŽ a.s. resp. VSŽ Oceľ sa jedná o nepriame udržanie výroby v dcérskych spoločnostiach.”[50] Podľa odborníkov však §12 zákona o štátnej pomoci neumožňuje poskytovať štátnu pomoc na vyrovnávanie dlhov medzi rôznymi subjektami v rámci spoločností holdingového typu, ale musí sa aplikovať výlučne na subjekt, pre ktorý sa pomoc schvaľuje, t. j. pre prijímateľa štátnej pomoci. Jeho účelom totiž je udržanie iba takej výroby, ktorá je celospoločensky významná.

Okrem toho, ako už bolo naznačené vyššie, firma VSŽ a.s. Košice vložila výrobu a zamestnancov spoločnosti VSŽ Oceľ a.s. do spoločnosti STEEL Košice s.r.o. Zo spoločnosti VSŽ Oceľ, a.s. sa tým stal zadĺžený právny subjekt bez zamestnancov a výroby. Firma STEEL Košice s.r.o., naopak, získala všetky aktíva a činnosti súvisiace s hutníckou výrobou (pozemky, budovy, stroje a zariadenia), a to predtým, než VSŽ a.s. predala túto spoločnosť americkému koncernu.

A tak v čase schvaľovania štátnej pomoci už hutnícka ani oceliarska výroba nielenže nebola hlavným predmetom činnosti VSŽ Oceľ, a.s. Košice, ale táto spoločnosť už vtedy nevykonávala vôbec žiadnu činnosť a bolo zrejmé, že firma je určená na zánik.[51] Potvrdil to samotný viceprezident VSŽ, a.s. pre financie v už spomenutom liste pre Ministerstvo financií: ”...od tohto dátumu je spoločnosť VSŽ Oceľ a.s. prázdnou spoločnosťou (škrupinou), ktorá nevykonáva žiadnu činnosť a výrobu, nemá žiadnych zamestnancov a má nevysporiadané daňové záväzky voči štátu”. O tejto skutočnosti vedel tak ÚŠP ako aj poskytovateľ štátnej pomoci (ministerstvo financií). ÚŠP napriek tomu schválil poskytnutie štátnej pomoci na reštrukturalizáciu VSŽ Oceľ, a.s. Košice v celkovej výške takmer štvrť miliardy Sk a evidoval túto pomoc v kategórii oceliarsky priemysel.

Štátna pomoc a predvstupový proces

Čudnú prax, ktorá sa na Slovensku udomácnila v oblasti poskytovania štátnej pomoci, pozorne sleduje najmä Európska únia. Zo Spoločnej pozície EÚ ku kapitole Hospodárska súťaž vyplýva, že napriek prijatiu zákona o štátnej pomoci je štátna pomoc poskytovaná ”v rozpore s kritériami EÚ”. Európska komisia (EK) opakovane upozorňovala SR, že ”podľa Európske dohody acquis v oblasti štátnej pomoci by malo byť uplatňované už teraz”[52] a že štátna pomoc narušujúca alebo ohrozujúca hospodársku súťaž zvýhodňovaním vybraných podnikateľských subjektov je v príkrom rozpore s ustanoveniami uvedenej dohody, ktorú Slovensko podpísalo. V Pravidelnej správe EK o pokroku dosiahnutom SR v príprave na vstup do EÚ za rok 2001 sa konštatuje, je “potrebné zlepšiť disciplínu hospodárskej súťaže podľa vzoru EÚ, najmä v oblasti štátnej pomoci” a tiež “posilniť administratívne kapacity, keďže uplatňovanie zákona je stále nekonzistentné a nedostatočne transparentné.” [53]

Komisár EÚ pre hospodársku súťaž Mario Monti varoval v januári 2001 niektoré kandidátske krajiny, že kvôli poskytovaniu nepovolenej štátnej pomoci v prospech priemyslu nebudú môcť vstúpiť do EÚ.[54] Vyzval vlády, aby okamžite zosúladili praktickú politiku a domáce pravidlá v tejto oblasti s pravidlami EÚ. Podľa Montiho súčasťou problému je nekonzistentnosť a netransparentnosť pri poskytovaní štátnej pomoci.[55]

Popri problematickom zvýhodňovaní firmy Volkswagen sa rozpory týkali predovšetkým poskytnutia daňových úľav pre VSŽ Košice, resp. U.S. Steel.[56] Oba prípady, ktoré sú obsahom tejto prípadovej štúdie, preto môžu mať ďalekosiahle medzinárodno-politické dopady.

Záver

Cieľom ÚŠP by malo byť zamedzovanie zneužívania inštitútu štátnej pomoci. Za dnešných okolností sa však tento úrad stáva paradoxne nástrojom takéhoto zneužívania.

Iba v uvedených prípadoch predstavuje schválená a poskytnutá štátna pomoc pre štátny rozpočet záťaž v celkovom objeme vyše 1,4 mld. Sk (1 166 383 800 Sk pre spoločnosť VSŽ a.s. Košice a 249 998 800 Sk pre spoločnosť VSŽ Oceľ a.s. Košice).

Spôsob, akým sa štátna pomoc v oboch prípadoch schvaľovala, dokumentujú naliehavú potrebu zásadnej inštitucionálnej i personálnej reformy Úradu pre štátnu pomoc a prijatia takého mechanizmu rozhodovania o posudzovaní žiadostí o poskytnutie štátnej pomoci, ktorý zabezpečí transparentnosť, profesionálny prístup, dodržiavanie zákonnosti a bude účinne predchádzať klientelizmu a svojvoľnému postupu štátnych úradníkov.

Za normálnych okolností by sa v prípade preukázania protiprávneho poskytnutia štátnej pomoci pre spoločnosti VSŽ, a.s. Košice a VSŽ Oceľ, a.s. Košice mali prostriedky v plnej výške včítane sankcií vrátiť do štátneho rozpočtu. Tak to vyžaduje platný zákon. Či sa tak stane a či sa prípadné výsledky vyšetrovania oboch káuz premietnu do zmeny praxe v poskytovaní štátnej pomoci na Slovensku, ukáže až najbližší čas.

Uvedených vyše 1400 miliónov Sk by totiž Slovensko malo do čoho investovať. Existuje celý rad zmysluplných projektov, ktoré by mohli priniesť nielen veľký počet nových stabilných pracovných miest v regiónoch, kde ich je najväčší deficit, ale súčasne i celý rad ďalších ekonomických i mimoekonomických prínosov (napríklad v prípade investícií do zatepľovania budov, energetických úspor, využívania obnoviteľných zdrojov energie, mikropôžičkových programov, rozvoja moderných lesohospodárskych praktík, recyklačných programov, výroby organických potravín, skvalitňovania verejnej dopravy, podpory malého a stredného podnikania a podobne). Realizácia takýchto projektov sa neustále odsúva do budúcnosti, prípadne je iba veľmi nedostatočná, práve kvôli údajnému chronickému nedostatku zdrojov.

Súčasne sa čoraz masívnejšie subvencujú subjekty, ktoré nespĺňajú takmer žiadne kritériá perspektívneho a stabilného rozvoja krajiny. Opísané prípady verne pripomínajú manipuláciu rozhodovacích procesov z čias komunistickej diktatúry. Aj vtedajšia moc presadzovala celú plejádu finančných a administratívnych stimulov v prospech obrovských centralizovaných priemyselných podnikov, od výroby ktorých existenčne záviseli čoraz väčšie regióny, a to kabinetne, bez prístupu verejnosti, a v rozpore nielen s elementárnou logikou, ale i dohodnutými pravidlami. Protežované štátne kolosy dnes iba vystriedali súkromné giganty, ktorým ich ekonomická sila (podobne ako kedysi politické väzby na stranícke štruktúry u ich komunistických predchodcov) umožňuje požívať vylobované výhody v zdeformovanom podnikateľskom prostredí. Výsledok je však veľmi obdobný: sila týchto ”vlajkových lodí” vzrastá úmerne s poklesom možností vlády, samospráv a občianskej verejnosti usmerňovať rozvoj svojej krajiny v súlade s jej dlhodobými potrebami. A s ich rastúcim vplyvom stúpa aj schopnosť týchto firiem vynútiť si čoraz väčšie dotácie z tunelovaných verejných prostriedkov na úkor verejných záujmov.

Vzhľadom na to, že oba opísané prípady sú iba kvapkou v mori doteraz zverejnených prípadov zneužívania verejných financií na Slovensku, je vážny dôvod sa domnievať, že kľúčovým problémom Slovenska nie je nedostatok verejných financií, ale práve ich čoraz masívnejšie kanalizovanie v prospech súkromných spoločností.