ÚVOD

Dokument „Partnerstvo pre vstup“ definoval schopnosť zabezpečiť stabilitu inštitúcií garantujúcich demokraciu a právny štát ako prvú z troch hlavných podmienok pre vstup ktorejkoľvek z kandidátskych krajín do Európskej únie (EÚ). Najmä na tento účel EÚ doteraz poskytla Slovensku desiatky miliónov eur vo forme nenávratnej pomoci. Oficiálne ciele vládnych agentúr sú však často v príkrom rozpore s reálnou praxou a finančné nástroje vyčlenené na ich realizáciu – v našom prípade fondy predvstupovej pomoci – sa niekedy môžu obrátiť dokonca proti pôvodne deklarovaným cieľom. Za peniaze určené na rozvoj demokracie sa tak môžu naopak budovať inštitúcie vo svojej podstate nedemokratické a netransparentné, ktoré usmerňujú ďalšie finančné toky nie na základe celospoločenských priorít, ale skôr na základe preferencií úzkej skupiny ľudí, ktorí sú pri moci. Množiace sa podozrenia zo systematického zneužívania pomoci EÚ pre Slovensko sa koncom marca 2001 prevalili v medzinárodný škandál. Mnohé signály o netransparentnom procese prípravy využívania predvstupovej pomoci EÚ, ktorým sa vytvárala živná pôda pre korupciu, dovtedy nenachádzali odozvu u predstaviteľov vlády SR ani Európskej komisie (EK). Oficiálne štruktúry prebudilo až zverejnenie závažných materiálov manželkou riaditeľa Odboru zahraničnej pomoci Úradu vlády SR R. Tótha, ktorý bol jednou z kľúčových osôb v celom systéme správy predvstupových fondov na strane Slovenska. Delegácia Výboru Európskeho parlamentu na kontrolu rozpočtu vedená Herbertom Böschom, ktorá o tri mesiace neskôr prišla monitorovať implementáciu programov a kontrolných mechanizmov EÚ, konštatovala: “Predchádzajúce varovné signály neboli brané vážne, vyšetrovanie začalo príliš neskoro a prvý dojem bol, že tu bol nedostatok vôle pre dôkladné vyšetrenie celého prípadu.” /1/ Niet pochýb o tom, že bez priaznivého prostredia v Bratislave i v Bruseli, ktorému chýbala transparentnosť, účinná kontrola a ochrana pred rôznymi formami korupcie, by nebolo možné vybudovať tak uzavretý a dlhodobo fungujúci systém manipulácie predvstupovej pomoci EÚ, aký sa vyvinul na Slovensku. Od marca 2001 médiá, oficiálne inšpekcie i mimovládne organizácie odhalili veľké množstvo šokujúcich zistení a vytvárali tlak na zmeny na strane Slovenska i EÚ v správe fondov predvstupovej pomoci (predovšetkým PHARE). Napriek tomu, že Bratislava i Brusel už považujú “kauzu Tóth” za politicky uzavretú, prijaté opatrenia majú ešte stále ďaleko od dokonalosti a treba ich považovať iba za prvý krok k ozdraveniu celého systému. PHARE Slovensko čerpá pomoc z fondov PHARE /2/ od roku 1993 (v rokoch 1990-1992 čerpalo pomoc v rámci Česko-Slovenska). Do konca roku 2001 mu bolo prostredníctvom programov PHARE poskytnutých spolu približne 19 mld. Sk (440,3 mil. eur). V roku 2000, po podpise Agendy 2000,/3/ sa pre program PHARE stanovili dve prioritné oblasti: budovanie inštitúcií schopných garantovať stabilitu krajiny po vstupe do EÚ (30 %) a investície do infraštruktúry potrebnej na zabezpečenie súladu so štandardmi EÚ (70 %). Podľa slovenskej organizácie Priatelia Zeme mnohé prípady svedčia o tom, že „k predvstupovej pomoci sa na Slovensku pristupuje predovšetkým ako k príležitosti získať značné prostriedky na plátanie momentálnych problémov v lokalitách, v ktorých politická elita spolupracuje s manažérmi tejto pomoci, pričom sa úplne ignoruje hlavný politický zmysel pomoci – zvýšiť schopnosť krajiny efektívne a demokraticky spravovať verejné prostriedky.“ /4/ Za hlavné nedostatky umožňujúce zneužívanie a manipuláciu rozhodovania o využívaní prostriedkov PHARE Priatelia Zeme považujú najmä: Alarmujúci stav profesionálnych kapacít Jedným z faktorov, ktorý účinne blokuje reformy a eliminuje priamu zodpovednosť kompetentných osôb, je systém rotácie funkcionárov a úradníkov v rámci celej štruktúry verejných inštitúcií rozhodujúcich o predvstupovej pomoci. „Recyklácia úradníkov“ sa stala bežnou praxou, a to tak v EK ako i na Slovensku. Tí, ktorí nedosahovali uspokojivé výsledky, profesionálne úplne zlyhali, prípadne boli prepustení kvôli využívaniu a zneužívaniu svojich funkcií, boli často vzápätí prijímaní na iné posty v iných inštitúciách, kde dokonca získavali prístup k rozhodovaniu o podstatne väčších objemoch prostriedkov z fondov EÚ. Na Slovensku nie je známy žiadny mechanizmus nezávislého hodnotenia personálu v jednotlivých inštitúciách manažujúcich predvstupovú pomoc, o pravidelnom hodnotení nehovoriac. Chýba tiež dlhodobá a konzistentná stratégia budovania profesionálnych kapacít. Zlá inštitucionálna štruktúra Zneužívanie predvstupovej pomoci je však skôr výsledkom inštitucionalizovaného systému než iba dôsledkom zlého personálneho obsadenia jednotlivých inštitúcií. Výsledky oficiálnych kontrol, neverejné správy EK i analýzy mimovládnych organizácií opakovane upozorňovali na nevhodnú administratívnu štruktúru a na chaos v kompetenciách, ktorý na jednej strane umožňoval spájanie vzájomne nezlúčiteľných právomocí a na druhej strane ich prekrývanie. Príkladom je Centrálna finančná a kontraktačná jednotka (Central Financing and Contracting Unit – CFCU), ktorá začala pôsobiť od 1. januára 1998 v rámci štruktúry Úradu vlády SR so zámerom posilniť inštitucionálnu kapacitu vlády a zvýšiť jej efektívnosť pri zabezpečovaní cieľov PHARE./5/ Bola vytvorená s finančnou podporou EÚ vo výške 1,1 mil. eur a dodnes je takmer stopercentne financovaná z prostriedkov PHARE. Mesačné odmeny pre jej expertov dosahovali až 1900 eur, čo predstavovalo v slovenských podmienkach výrazný nadštandard a prevyšovalo i hrubý mesačný príjem členov vlády. Od CFCU sa očakávalo, že pripraví podmienky pre prevzatie jej úloh príslušnými vládnymi inštitúciami v čase, keď už zdroje EÚ pre CFCU nebudú k dispozícii. Tento strategický cieľ však CFCU nesplnila, pretože nevyčlenila primerané zdroje na organizáciu školení pre pracovníkov iných štátnych inštitúcií. Naopak, vyvinula sa z nej izolovaná a netransparentná inštitúcia. Je to nepríjemné najmä vzhľadom na skutočnosť, že príspevky PHARE pre CFCU počnúc rokom 2001 každoročne klesajú o 30 % a v roku 1993 pomoc vyprší. A tak po prípadnom vstupe Slovenska do EÚ, kedy by kompetencie CFCU mali byť už plne integrované do vybudovaných vládnych štruktúr, Slovensko nebude mať pripravený personál ani inštitúcie na správu rádovo väčších štrukturálnych fondov. Za takýchto okolností preto nemožno očakávať rast efektivity systému správy fondov EÚ. Skôr hrozí, že so zvyšujúcim sa rozsahom pomoci úmerne vzrastie aj riziko jej ďalšieho zneužívania. Okrem toho CFCU (s kompetenciami v oblasti implementácie /6/) bola priamo podriadená Odboru zahraničnej pomoci Úradu vlády (s kompetenciami v oblasti programovania /7/). Tým došlo k nežiadúcej koncentrácii moci v rukách niekoľkých úradníkov, čo spolu so zneužívaním ich právomocí, neplnením povinností a neinformovanosťou regiónov a rezortov vytváralo podmienky pre manipuláciu značných finančných tokov z fondov PHARE. Absencia kontroly a dohľadu Jednou z kľúčových úloh systému správy predvstupovej pomoci malo byť dôsledné sledovanie dosiahnutých výsledkov jednotlivých projektov podporených z programov PHARE. V praxi však vznikol systém, ktorý postráda monitoring kvality a obmedzuje sa na kvantitatívne hodnotenie projektov. Podstatne väčšie štrukturálne fondy, ktoré dostane Slovensko po vstupe do EÚ k dispozícii, si však vyžiadajú neporovnateľne prepracovanejší a na kvalitu orientovaný monitorovací systém. Namiesto budovania takéhoto perspektívneho systému od začiatku EÚ investovala veľké zdroje do systému, ktorý čoskoro nebude použiteľný. Absencia monitoringu a kontroly zo strany Delegácie EK v Bratislave a slovenských orgánov do značnej miery predznamenali kultúru rozhodovania; kľúčový vplyv na mechanizmus rozdeľovania fondov PHARE na Slovensku získal obmedzený okruh ľudí. A tak namiesto toho, aby systém správy fondov PHARE vytvoril účinnú sieť proti zneužívaniu a korupcii, paradoxne ešte stimuloval k manipuláciám. Príkladom môže byť projekt ČOV Zohor, pre ktorý EK v roku 1995 schválila v rámci programu cezhraničnej spolupráce PHARE (PHARE CBC) pol milióna eur, hoci projekt bol diskutabilný už v rovine projektu./8/ Táto ČOV nebola ani dokončená podľa zadávacích podmienok. Skutočná využívaná kapacita po dokončení ČOV dosahovala iba asi štvrtinu projektovanej kapacity, a to napriek tomu, že má slúžiť obci s menej než 4 tisíc obyvateľmi. Dva roky po jej odovzdaní do prevádzky bola ČOV využívaná iba na 60 % a podľa miestnych obyvateľov pre nedostatok prostriedkov na výstavbu kanalizačného systému ani nie je reálne, že by sa na ČOV v budúcnosti napojili všetky domácnosti. Na druhej strane, v obci sa výhľadovo plánuje výstavba nového sídliska. V prípade, že sa tak stane, kapacita čističky nebude postačujúca. Samotná budova ČOV šokuje nezmyselným stavebným riešením. Na jednej strane boli na jej výstavbu použité zbytočne nákladné materiály (napríklad drahá strešná krytina, okná s izolačnými dvojsklami, či drevený podhľad v hlavnej technologickej časti), hoci existovali podstatne lacnejšie alternatívy. Na druhej strane je časť týchto materiálov úplne nefunkčná, ba dokonca použitá veľmi nevhodne (napríklad takmer žiadne okno v technologickej časti sa nedá otvárať, čo udržuje v budove permanentne nasýtenú vlhkosť vzduchu a spôsobuje rýchle ničenie dreveného obkladu). Kvalita realizácie tohto projektu bola známa od okamihu uvedenia ČOV do prevádzky 8. septembra 1999 a Delegácia EK ho aj preto eviduje ako neuspokojivý. /9/ Podľa vyjadrenia predsedu Najvyššieho kontrolného úradu SR (NKÚ) Jozefa Stahla nemala jeho inštitúcia až do februára 2001 právomoc kontrolovať využívanie finančných prostriedkov zo zahraničných fondov. Ihneď, ako NKÚ túto kompetenciu získal, pokúsil sa ju uplatniť, ale narazil na odpor Úradu vlády. Podľa Stahla Úrad vlády začiatkom roka 2000 zrejme vedome dezinformoval EK, keď tvrdil, že na Slovensku neexistuje nezávislý kontrolný úrad, pričom NKÚ vznikol v roku 1993. Stahla tiež prekvapilo, prečo EK nezaujíma, kto a ako na Slovensku kontroluje účelnosť a efektívnosť nakladania s jej fondami. /10/ Absencia jasných pravidiel Absencia jasných, záväzných a vynútiteľných pravidiel upravujúcich proces prípravy základných strategických dokumentov, ktoré boli podmienkou čerpania predvstupových fondov, ako aj pre samotné programovanie a implementáciu programov PHARE úzko súvisela s absenciou jasného vymedzenia kompetencií a povinností úradníkov zodpovedných za koordináciu a kontrolu týchto procesov. Celý projektový cyklus tak umožňoval selektívne usmerňovanie fondov PHARE. Absenciu jasných pravidiel v rámci Odboru zahraničnej pomoci Úradu vlády vedeného R. Tóthom konštatovala vnútorná kontrola na Úrade vlády SR už v auguste 2000./11/ Závažné zistenia tejto kontroly však Úrad vlády dlhé mesiace utajoval. Slovenská vláda o nich až do júna 2001 neinformovala dokonca ani Delegáciu EK v Bratislave. Za normálnych okolností by sa s verejnými fondami malo hospodáriť podľa plánov s jasne definovanými a všeobecne akceptovanými prioritami a cieľmi. Plány mali odrážať reálne potreby a na ich príprave sa mali podieľať aj tí, ktorým majú fondy slúžiť. Celý proces mal mať vopred známe a konštantné pravidlá, každý jeho účastník mal poznať svoju úlohu i úlohu ostatných zúčastnených a príprava plánov sa nemala uskutočňovať pod časovým stresom. Situácia na Slovensku však bola presne opačná. Slovensko bolo prizvané do prvej skupiny krajín uchádzajúcich sa o členstvo v EÚ neskôr ako okolité krajiny a na prípravu základných dokumentov malo podstatne menej času. Túto nevýhodu ešte znásobila nekoordinovanosť slovenských inštitúcií na ústrednej i regionálnej úrovni, katastrofálny stav ich personálu a tiež neustále sa meniace, oneskorené a neraz rozporuplné informácie a pokyny z Delegácie EK. To sa odrazilo aj na výslednej kvalite dokumentov, ktoré sa vzápätí stali sitom na posudzovanie predkladaných projektov. Organizovaný chaos Jedným z dôvodov zmätkov v programovaní PHARE bol selektívny prenos informácií medzi Bratislavou a Bruselom a poskytovanie neúplných a oneskorených informácií o dôležitých krokoch v rozhodovacích procesoch, termínoch, uzávierkách a podmienok poskytnutia podpory pre potenciálnych uchádzačov i verejnosť. /12/ To umožnilo kľúčovým slovenským i európskym úradníkom svojvoľne rozhodovať o tom, ktoré projekty za Slovensko budú predložené EK na schválenie a ktoré nebudú. Podľa dostupných informácií boli projekty často pripravované úzkym okruhom vopred dobre informovaných ľudí, ktorí za daných okolností boli jediní schopní splniť stanovené termíny a minimálne požiadavky na kvalitu predkladaných projektov. Na chaos ako riadený proces pri príprave projektov upozornilo 16 občianskych organizácií listom premiéra M. Dzurindu už 20. augusta 1999. Konštatovali v ňom, že „v mútnej vode rýchleho procesu sa zvýši riziko klientelistických a korupčných zneužití pomoci EÚ.“/13/ Médiá tiež informovali o častej manipulácii výberových konaní, korupcii pri výbere expertov a konzultačných firiem platených z fondov PHARE a o konflikte záujmov u úradníkov zainteresovaných súčasne na programovaní i implementácii. Vicepremiérka M. Kadlečíková pripustila, že škandál okolo zneužívania fondov EÚ bol iba „špičkou ľadovca, ktorý sa ukázal práve na Slovensku”. Pred poslancami Výboru pre európsku integráciu NR SR konštatovala, že išlo „vyslovene o klientelizmus, konflikt záujmov, ovplyvňovanie a najmä o netransparentnosť”. Vzhľadom na neexistujúcu, prípadne zlikvidovanú dokumentáciu sa však podľa vicepremiérky „na 90 percent nedá nič dokázať”. /14/ Príčinami vzniknutých problémov boli nepochybne i absencia kvalitnej legislatívy regulujúcej finančnú kontrolu verejnej správy včítane predvstupových fondov na Slovensku a zákona o štátnej službe (zákon s účinnosťou od apríla 2002 bol schválený až v júli 2001). Neexistoval teda žiadny jasný vynútiteľný mechanizmus umožňujúci predchádzať zneužívaniu funkcií, konfliktu záujmov u pracovníkov štátnej správy (s výnimkou vyšších štátnych funkcionárov) a manipulácii s verejnými prostriedkami. Napríklad, štátni zamestnanci sa síce v pracovných zmluvách zaväzovali nepodnikať, za čo poberali 25-percentný príplatok k platu, avšak kontrola dodržiavania takéhoto záväzku dlho takmer neexistovala. Preto je možné očakávať, že podstatná časť problémov súvisiacich so zneužívaním fondov PHARE do marca 2001 nebude mať pre nikoho žiadne trestnoprávne dôsledky. Opäť na štartovacej čiare „Kauza Tóth“ prepukla 12. marca 2001 po tom, čo manželka R. Tótha zaslala premiérovi M. Dzurindovi list, v ktorom opísala rozsiahlu a koordinovanú manipuláciu fondov PHARE zo strany svojho manžela a zneužívanie funkcie ním a jeho kolegami. O niekoľko dní bol R. Tóth odvolaný z funkcie riaditeľa Odboru zahraničnej pomoci Úradu vlády a tiež z postu výkonného národného koordinátora pomoci. List vyprovokoval razantnú reakciu médií, dočasné zmrazenie všetkých prebiehajúcich tendrov a výberových konaní pre Slovensko zo strany EK a vzápätí aj vyšetrovania, a to zo strany oficiálnych inštitúcií (napr. Generálnej prokuratúry, polície, Európskeho úradu na boj proti podvodom a neskôr aj Najvyššieho kontrolného úradu SR) i občianskych organizácií (najmä slovenských Priateľov Zeme). Vďaka silnému politickému i občianskemu tlaku bol 5. mája 2001 z funkcie vicepremiéra pre európsku integráciu odvolaný Pavol Hamžík a na jeho miesto bola 30. mája vymenovaná Mária Kadlečíková. Začiatkom júna ohlásila návštevu Slovenska misia Výboru EP na kontrolu rozpočtu, prvú svojho druhu v strednej Európe. Na záverečnej tlačovej konferencii jej vedúci konštatoval, že „prípad Tóth vyniesol na svetlo celý rad nedostatkov v systéme, ktoré komplikujú, ak nie znemožňujú, výkon účinnej kontroly využívania fondov EÚ na Slovensku a verejných prostriedkov vôbec.“ /15/ V októbri ten istý výbor EP rozhodol o zmrazení 15 mil. eur z rozpočtu EÚ na rok 2002 určených pre Slovensko a ich uvoľnenie podmienil predložením správ o vyšetrovaní korupčnej aféry Najvyššieho kontrolného úradu SR a Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF). O štyri týždne neskôr vicepremiérka Kadlečíková ohlásila „revolučné zmeny na Úrade vlády“ a predloženie vládneho súboru opatrení na zlepšenie finančného manažmentu predvstupovej pomoci EK. Medzitým slovenská vláda uskutočnila niekoľko systémových krokov. Napríklad, kompetencie v oblasti implementácie programu PHARE CBC prešli z Odboru zahraničnej pomoci Úradu vlády na Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja (v júli 2001) a bola zrušená funkcia Výkonného národného koordinátora pomoci (v decembri 2001). Vládne internetové stránky týkajúce sa predvstupovej pomoci sa výrazne zlepšili a vláda tiež prijala koordinačnú smernicu pre zahraničnú pomoc poskytovanú EÚ v prístupovom procese a smernicu k príprave a realizácii programu PHARE v SR. EK zrušila schválených 500 tisíc eur na kontraverzný projekt diaľničného privádzača v Stupave. Veľvyslanec EK Walter Rochel v decembri 2001 predčasne ukončil svoju misiu na Slovensku. Občianske organizácie sú presvedčené, že uvedené kroky bolo treba urobiť už dávno a nemali by byť považované za konečné riešenie. Kľúčovou otázkou je zabezpečiť, aby sa fondy EÚ využívali v súlade s dlhodobými prioritami Slovenska i EÚ a aby rešpektovali kritériá udržateľného rozvoja. ISPA Prostriedky ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) sú určené na podporu výstavby infraštruktúry v oblasti dopravy a životného prostredia (v pomere 1:1) v kandidátskych krajinách pre obdobie 2000-2006. Z tohto fondu je možné financovať projekty vo verejnom sektore s minimálnym rozpočtom 5 mil eur, pričom aspoň 25 % prostriedkov musí žiadateľ o podporu zabezpečiť z iných zdrojov. Podmienky a kritériá výberu projektov sú definované v národných stratégiách ISPA pre oba sektory, ktoré by mali zohľadňovať sektorové a geografické priority a ekonomickú efektívnosť. Sektor životného prostredia Slovensko nebolo schopné v určenom termíne vypracovať stratégiu a vybudovať inštitucionálne predpoklady pre efektívne využívanie fondov ISPA. Podľa názoru slovenských mimovládnych organizácií bol však aj samotný proces prípravy Národnej stratégie ISPA pre životné prostredie poznačený netransparentnosťou a neúčasťou verejnosti. Dokument naviac neprešiel procesom strategického hodnotenia vplyvov na životné prostredie a mal by byť preto novelizovaný. /16/ Aj to sú dôvody, kvôli ktorým portfólio doteraz podporených projektov v oblasti životného prostredia tvoria iba projekty zamerané na sanáciu už vzniknutého znečistenia (čističky odpadových vôd) a úplne v ňom chýbajú projekty orientované na prevenciu environmentálnych problémov. V roku 1999 Slovensko predložilo do Bruselu šesť environmentálnych projektov. Kvôli ich nízkej kvalite však ani jeden z nich nebol prijatý. Koncom roku 2000 schválil Riadiaci výbor pre ISPA prvú skupinu investičných projektov, stále bez schválenej Národnej stratégie ISPA pre životné prostredie. /17/ Išlo o tri projekty na mestské čističky odpadových vôd. Slovensko bolo jedinou kandidátskou krajinou, ktorá v roku 2000 nedokázala využiť všetky prostriedky z programu ISPA, ktoré boli k dispozícii, a to napriek výnimke EK, ktorá umožnila disproporcionálne rozdelenie čerpania zdrojov (27 % na projekty v oblasti životného prostredia a 73 % na projekty v oblasti dopravy). /18/ Nevyužité 4 mil. eur boli nakoniec poskytnuté lepšie pripravenému Slovinsku. Podľa názoru programového manažéra ISPA pri DG Regio Carstena Rasmussena Slovensku hrozí, že kvôli nízkej kvalite predložených projektov príde v roku 2002 o ďalších 20 mil. eur. Personálne a technické vybavenie programovej aj implementačnej jednotky na Ministerstve životného prostredia sú nedostatočné. Nízke platy zamestnancov sú príčinou častej fluktuácie personálu a neumožňujú vybudovanie kapacít pre efektívne využívanie omnoho väčších štrukturálnych fondov, ktoré nahradia program ISPA po vstupe Slovenska do EÚ. Výberový proces nie je transparentný a chýbajú mu jasné a záväzné pravidlá. Až donedávna neexistoval žiadny systém informovania verejnosti o schvaľovacích procesoch, termínoch a uchádzačoch o podporu. Aj kontrolný a monitorovací systém na Slovensku i v rámci EÚ bol mimoriadne neuspokojivý. Takéto prostredie vytváralo vhodné podmienky pre neštandardné správanie kompetentných úradníkov a zrejme aj pre korupciu. Napríklad na jar roku 2001 médiá priniesli informáciu o prepojení R. Tótha, vtedajšieho Výkonného národného koordinátora pomoci na firmu Bioclar, ktorá bola zainteresovaná do výstavby čističky odpadových vôd financovanej z fondu ISPA. /19/ Ani v súčasnosti, po vládou avízovanom zavedení prísnych opatrení na boj proti korupcii, ktoré boli vynútené reakciou EÚ na “kauzu Tóth”, však nie je situácia vyriešená. “Zdá sa nám, že rozhodnutia sú ovplyvňované istým politickým pozadím”, konštatoval C. Rasmussen začiatkom roku 2002. /20/ V roku 2001 získalo šesť projektov prostriedky na tzv. technickú asistenciu v hodnote približne 180 tisíc eur na každý projekt. /21/ Medzi nimi nechýbal ani projekt “Ochrana zdrojov pitnej vody vo vodnej nádrži Starina”. Lesoochranárske zoskupenie VLK, mimovládna organizácia zameraná na ochranu lesov a vody v regióne, od začiatku ostro vystupovalo proti tomuto projektu a vypracovalo podrobné argumenty, prečo by projekt nemal byť schválený. Podľa tejto organizácie by projekt iba zvýšil riziko znečistenia zásob pitnej vody v rezervoári Starina a poškodil by životné prostredie v regióne. Tieto názory však EK aj Ministerstvo životného prostredia dlho ignorovali. Až po zbytočnom vyčerpaní prostriedkov ISPA na technickú asistenciu, po silnejúcich protestoch mimovládnych organizácií a po niekoľkých osobných návštevách C. Rasmussena v regióne koncom roku 2001, vyjadrila aj EK vážne výhrady voči projektu a Ministerstvo životného prostredia v decembri 2001 všetky ďalšie práce na projekte zastavilo. CEPA ako členská organizácia CEE Bankwatch Network a Priateľov Zeme v tejto súvislosti upozorňuje aj na ďalší vážny problém: na nebezpečenstvo kanalizácie fondov ISPA v prospech súkromných spoločností. ISPA poskytuje financie na výstavbu čističiek odpadových vôd v procese transformácie vodární a kanalizácií. Ak po presune majetku štátnych vodární a kanalizácií na obce a mestá dôjde k privatizácii vodárenských služieb, budú z investícií z verejného fondu ISPA profitovať hlavne súkromné firmy. Ukazuje sa tiež, že projekty, ktoré sa uchádzajú o podporu z fondov ISPA a PHARE, kopírujú skôr potreby hlavných regionálnych znečisťovateľov so silnými väzbami na politické elity v regióne ako verejné záujmy. To je nielen v rozpore s princípom "znečisťovateľ platí", ktorý sa stal jedným z pilierov environmentálnej politiky EÚ, ale ide v podstate aj o neopodstatnenú verejnú dotáciu, ktorá obchádza pravidlá EÚ o štátnej pomoci. Mimovládne organizácie vyzvali EÚ, aby zvážila podmienku minimálneho limitu 5 mil. eur na jeden projekt. Takýto limit podľa nich priamo stimuluje k príprave predimenzovaných projektov, ktorých kapacity vysoko presahujú reálne potreby. /22/ Stanovisko mimovládnych organizácií opakovane podporilo aj Ministerstvo životného prostredia a predstavitelia ďalších štátnych orgánov a samospráv na Slovensku. V decembri 2001 zverejnila Slovenská tlačová agentúra prekvapujúcu informáciu o tom, že hoci Brusel nie je naklonený myšlienke zníženia limitu 5 mil. eur na jeden projekt, mohol by potenciálne podporiť skupinu menších projektov predložených v jednom balíku v takejto hodnote. /23/ Environmentálne projekty schválené Riadiacim výborom ISPA pre Slovensko do februára 2002 Názov projektu Grant ISPA v mil. eur Podiel grantu na celkových výdavkoch Príspevok súkromného sektoru Celkové náklady v mil. eur Rok schválenia Trenčín – kanalizácia a ČOV pravý breh 3,968 50 % 0 7,937 2000 Rozšírenie kapacity ČOV pre mestskú aglomeráciu v Nitre 5,177 50 % 0 10,354 2000 Banská Bystrica – rozšírenie ČOV a kanalizačný zberač 18,078 50 % 0 36,156 2000 Technická asistencia na prípravu environmentálnych projektov 0,954 75 % 0 1,272 2001 Nakladanie s odpadovými vodami v meste Komárno 4,022 50 % 0 8,044 2001 Zvolen – rekonštrukcia a rozšírenie čistiarne odpadových vôd 5,484 50 % 0 10,967 2001 Odkanalizovanie a čistenie odpadových vôd v meste Martin a regióne Dolný Turiec 6,025 50 % 0 12,296 2001 Sektor dopravy Prioritami ISPA v sektore dopravy sú “infraštruktúrne projekty, ktoré podporujú udržateľné formy dopravy ľudí a tovarov, hlavne projekty, na ktorých má záujem Spoločenstvo a ktoré boli definované na konferenciách v Helsinkách a na Kréte”. /25/ Plány dopravnej infraštruktúry, ktoré slovenská vláda na týchto konferenciách navrhla svojím partnerom v EÚ, však vznikli v období autoritárskej vlády V. Mečiara a za výnimočne netransparentných okolností. Tieto plány neboli podložené žiadnou nezávislou analýzou predpokladaných prínosov a strát, štúdiou najnižších nákladov ani strategickým posúdením ich environmentálnych vplyvov a nepredchádzala im žiadna diskusia o širších dôsledkoch transeurópskych dopravných koridorov na Slovensku (tzv. Trans-European Network - TEN). Návrh týchto koridorov preto iba kopíruje zámery predchádzajúcich vlád a sú výslovnou negáciou politiky stimulujúcej k udržateľným formám dopravy. Tieto plány uprednostňujú individuálnu dopravu na úkor verejnej a výstavbu medzinárodných koridorov na úkor rozvoja miestnej a regionálnej infraštruktúry. Z prehľadu prioritných projektov v sektore dopravy v rokoch 2000-2006 vyplýva zámer investovať na výstavbu diaľnic a ciest 458,9 mil. eur a na železničnú infraštruktúru 588,5 mil. eur. Vyše 81 % týchto prostriedkov sa má investovať na severozápade Slovenska v rámci výstavby tzv. multimodálnych koridorov č. Va a VI (na základe dokumentu TINA - Transport Infrastructure Needs Assessment), pričom jediným projektom mimo týchto koridorov má byť 26 km diaľničný úsek na východnom Slovensku. /26/ Investičná stratégia ISPA takto odporuje samotnej filozofii regionálnej politiky EÚ a namiesto zmierňovania ostrých spoločenských a ekonomických disparít medzi regiónmi ich ešte viac prehĺbi. Napríklad namiesto investícií do rekonštrukcie regionálnej a lokálnej železničnej infraštruktúry a strojového parku sa bude modernizovať najrozvinutejší železničný úsek na Slovensku. Navrhované diaľničné projekty predstavujú kľúčový segment štátneho diaľničného programu, najväčšej verejnej infraštruktúrnej investície v krajine. Program nielenže prispieva k rastúcej zadĺženosti Slovenska, ale zároveň blokuje významnú časť verejných fondov určených na rozvoj efektívnejších, menej nákladných, sociálne prijateľných, regionálne vyváženejších a environmentálne udržateľných alternatív. "Je iróniou, že začlenenie ciest E50 a E75 medzi trans-európske dopravné siete v polovici 90-tych rokov sa stalo hlavným argumentom priemyselnej lobby odôvodňujúcim tento extrémne plytvajúci program", tvrdí slovenská pobočka Bankwatch Network vo svojom stanovisku na konferencii o štrukturálnych fondoch vo februári 2002 v Bratislave. Absencia účinnej verejnej kontroly vytvára aj v sektore dopravy priestor pre voluntarizmus v implementačnej fáze. V decembri 2001 napríklad médiá priniesli informáciu o pravdepodobnej manipulácii tendra týkajúceho sa železničného projektu vo výške 41 mil. eur. /27/ V januári 2002 slovenská vláda schválila aktualizovanú Národnú stratégiu ISPA pre dopravu. Tá však neprináša žiadne zmeny priorít, iba jednoduché rozšírenie zoznamu projektov v rámci koridoru č. VI s cieľom otvoriť pre ne možnosť podpory z očakávaného rozšíreného fondu ISPA a po pripojení k EÚ aj zo štrukturálnych fondov. Podľa aktualizovanej stratégie tvorí nový odhad objemu prostriedkov z fondov ISPA na dopravné projekty takmer 1,3 miliardy eur. Podľa názoru slovenských mimovládnych organizácií si však vládne priority v oblasti dopravy i celá Národná stratégia ISPA pre dopravu včítane investičnej stratégie ISPA vyžadujú zásadné prehodnotenie, a to v transparentnom procese strategického hodnotenia vplyvov na životné prostredie za aktívnej účasti širokej verejnosti. Dopravné projekty schválené Riadiacim výborom ISPA pre Slovensko do februára 2002 Názov projektu Grant ISPA v mil. eur Podiel grantu na celkových výdavkoch Príspevok súkromného sektoru Celkové náklady v mil. eur Rok schválenia Modernizácia železničnej trate v úseku Bratislava Rača-Šenkvice) 38,566 75 % 0 51,422 2000 Modernizácia železničného úseku Šenkvice-Trnava 58,43 50 % 0 116,86 2001 Diaľničný úsek D61 Bratislava Viedenská cesta - Prístavný most 27,15 52 % 0 52,210 2001 SAPARD Národný program pre prijatie acquis communautaire prijatý a každý rok po konzultáciách s EK aktualizovaný kandidátskymi krajinami stanovuje úlohy, ktoré treba splniť, aby bola daná krajina v jednotlivých oblastiach pripravená na vstup do EÚ. Tento strategický dokument obsahuje časový harmonogram plnenia stanovených cieľov a tiež odhad potrebných prostriedkov a ľudských zdrojov. Hlavným finačným nástrojom v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka je program SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). Úlohou programu SAPARD je poskytovať finančnú pomoc na reštrukturalizáciu poľnohospodárstva a vidieckych oblastí v kandidátskych krajinách. Program má pomôcť krajinám v implementácii acquis a vyriešiť prioritné a špecifické problémy spojené s rozvojom udržateľného poľnohospodárstva a vidieckych oblastí. Kandidátske štáty preberajú plnú zodpovednosť za správu investičných projektov, a to od výberu projektov až po finálne vyúčtovanie poskytnutých prostriedkov. Musia postupovať podľa platnej legislatívy EÚ, ktorá sa vzťahuje na využívanie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund). SAPARD tým pomáha kandidátskym krajinám pripraviť sa na efektívne využívanie štrukturálnych fondov po vstupe do EÚ. Pre roky 2000 až 2006 vyčlenila EÚ v rámci programu SAPARD pre Slovensko ročne približne 18,3 mil. eur. Pretože Slovensko neplnilo požadované podmienky, EÚ súhlasila s tým, že prostriedky vyčlenené na rok 2000 a 2001 bude možné čerpať do konca roku 2002. Všetky projekty podporené z prostriedkov SAPARD musia byť kofinancované kandidátskou krajinou. Pre nekomerčné projekty a projekty vo verejnom sektore môže príspevok z programu SAPARD dosiahnuť podiel najviac 75 %, pričom zvyšných 25 % musí prispieť kandidátsky štát. Pre ziskové investície je stanovený minimálny podiel súkromných investícií 50 %. Technická asistencia môže byť úplne pokrytá zo zdrojov SAPARD. Podmienkou pre čerpanie alokovaných financií pre jednotlivé krajiny v rámci tohto programu je prijatie sedemročného plánu rozvoja vidieka, akreditácia špeciálnej agentúry SAPARD a vybudovanie infraštruktúry pre efektívnu implementáciu opatrení definovaných v Pláne rozvoja vidieka. Plán rozvoja vidieka Kvôli výhradám EK voči návrhu Plánu rozvoja vidieka bol tento plán schválený Výborom pre poľnohospodárske štruktúry a rozvoj vidieka (STAR Committee) pri DG Agriculture až v októbri 2000. Plán rozvoja vidieka by mal byť každoročne aktualizovaný (jeho posledná verzia bola schválená Výborom STAR vo februári 2002). Plán rozvoja vidieka stanovuje opatrenia, ktoré podľa vlády SR treba urobiť na splnenie acquis a vyriešenie prioritných problémov v rámci pôdohospodárstva včítane definovania kritérií, ktoré budú musieť spĺňať projekty a organizácie uchádzajúce sa o podporu z programu SAPARD. Súbor opatrení, pre ktoré bude možné získať finančnú podporu v rámci troch prioritných oblastí, stanovila EK a každá krajina si z nich vybrala na základe národných preferencií. Slovenská republika si zvolila nasledovné opatrenia: /28/ Priority / Opatrenia Priorita: Zlepšenie sektora poľnohospodárskej výroby včítane potravinárskeho priemyslu Opatrenia: 1. Investície do poľnohospodárskych podnikov 2. Zlepšenie spracovania a predajnosti poľnohospodárskych a rybích výrobkov 3. Podpora zakladania odbytových organizácií výrobcov Priorita: Udržateľný vidiecky rozvoj Opatrenia: 4. Diverzifikačné činnosti vo vidieckych oblastiach 5. Lesné hospodárstvo 6. Poľnohospodárske výrobné postupy smerujúce k ochrane životného prostredia a krajiny 7. Pozemkové úpravy Priorita: Rozvoj ľudských zdrojov Opatrenia: 8. Rozvoj ľudských zdrojov 9. Technická asistencia Pôvodným zámerom Ministerstva pôdohospodárstva SR bolo zamerať programy SAPARD najmä na rozvoj regiónov so sťaženými podmienkami pre poľnohospodárstvo. Brusel však tento zámer odmietol s tým, že SAPARD nie je sociálnym programom ani programom zameraným na ochranu prírodného prostredia, ale jeho cieľom je skôr zvýšenie konkurencieschopnosti a úrovne produkcie, spracovania a marketingu slovenského poľnohospodárstva a lesného hospodárstva. Výsledky zásahov EK do prípravy plánu rozvoja vidieka sú preto z pohľadu princípov udržateľného rozvoja diskutabilné. Napríklad, zoznam investícií podporiteľných z programu SAPARD v sektore lesného hospodárstva obsahuje najmä ťažobné a dopravné technológie a zariadenia pre primárne spracovanie dreva. /29/ Podobne, po zásahoch Bruselu budú znevýhodnení drobní farmári, vlastníci lesov a podnikatelia v oblasti turistiského ruchu. Napríklad, v oblasti rozvoja turistického ruchu budú podporiteľné iba zariadenia s viac než 10 lôžkami. V poslednej aktualizácii plánu rozvoja vidieka sa podľa dostupných informácií podmienky pre získanie podpory pre malých farmárov ešte zhoršili. Agentúra SAPARD Táto agentúra má prevziať úplnú zodpovednosť za výber a manažment projektov, správu finančných prostriedkov a zabezpečenie kontroly. Napriek tomu, že agentúra pôsobí už od 1. januára 2000 a zamestnáva približne 90 pracovníkov, až do apríla 2002 nebola schopná získať akreditáciu od EK. Na Slovensku pôsobí osem regionálnych agentúr SAPARD (v rámci jednotiek NUTS3). /30/ Kvalita personálu, absencia štruktúr potrebných pre implementáciu jednotlivých opatrení a nedostatky, ktoré zistili kontrolné orgány, boli hlavnými príčinami odmietania akreditácie zo strany EK. EK vyžaduje, aby aj implementácia každého opatrenia postupovala podľa vopred dohodnutého plánu a metodiky a aby bola koordinovaná inštitúciou s jasnými kompetenciami a štruktúrou. Slovensko však stále neodovzdalo na schválenie do Bruselu požadovanú dokumentáciu týkajúcu sa zvolených opatrení. Slovenskí úradníci na agentúre SAPARD však dúfajú, že do konca mája 2002 by malo byť akreditovaných päť opatrení (zvyšné by mali byť schválené do konca roka) a že ešte v roku 2002 by mohli byť podporené aj prvé projekty. V opačnom prípade Slovensko o vyčlenené prostriedky príde. ZÁVER Doterajšie skúsenosti s využívaním predvstupovej pomoci na Slovensku ukazujú, že skutočná transformácia krajiny smerom k otvorenej, demokratickej a udržateľnej spoločnosti sa v praxi nestala prioritou slovenskej vlády. Na tento účel vláda neposkytuje primeranú technickú ani politickú podporu. Na druhej strane, ani EÚ nebola schopná vytvoriť efektívne mechanizmy, ktoré by pomohli Slovensku naplniť základné ciele predvstupovej pomoci. Je preto namieste položiť si niekoľko otázok: O čo vyšší by bol efekt doteraz spotrebovaných prostriedkov z programu PHARE, ak by sa v rozhodovaní o nich postupovalo transparentne a demokraticky, rešpektujúc spoločenské priority? Aké kroky podnikne vláda i EK k tomu, aby nahradila dnešný systém novým transparentným a demokratickým systémom objektívneho administrovania predvstupových a následne aj štrukturálnych fondov? Koľko prostriedkov bude treba na tento účel vynaložiť a bude vôbec možné realizovať navrhnuté kroky včas? Nedávny korupčný škandál dočasne vyniesol tieto otázky do centra politických diskusií na Slovensku. Je nepopierateľným záujmom tak Slovenska ako aj EÚ, aby sa závery týchto diskusií dôsledne premietli do praxe. Poznámky: /1/ Tlačová správa Výboru EP na kontrolu rozpočtu, 22. júna 2001. /2/ Program PHARE (Poland and Hungary Assistance for Restructuring of the Economy) vznikol v decembri 1989. Pôvodne bol určený pre Poľsko a Maďarsko, neskôr sa rozšíril aj na ostatné krajiny. Program PHARE sa postupne transformoval z nástroja podporujúceho ekonomickú transformáciu postsocialistických štátov (do roku 1997) na nástroj zameraný na integráciu týchto krajín do EÚ (po roku 1997). /3/ Na základe dokumentu Agenda 2000, schváleného Európskou radou v marci 1999, sa pre kandidátske krajiny predefinoval program PHARE a vytvorili sa dva nové predvstupové nástroje pomoci: ISPA a SAPARD. /4/ Podnety a odporúčania na zmenu správy prostriedkov PHARE na Slovensku. Priatelia Zeme - Slovensko, október 2001. /5/ V polovici 90-tych rokov na základe zlých skúseností s administráciou jej fondov v krajinách strednej Európy EK konštatovala, že kandidátske krajiny nebudú schopné samé spĺňať kľúčové kritériá stanovené programom PHARE. S ohľadom na rast objemu prostriedkov z fondov PHARE, ktorý bol súčasne sprevádzaný politickým tlakom na ich vyčerpanie, bolo potrebné vytvoriť efektívny spôsob manažovania financií a kontraktov. Výsledkom bolo zriadenie CFCU ako centralizovanej inštitúcie zodpovednej za finančný manažment projektov podporených z fondov PHARE. Tento systém sa testoval práve na Slovensku a zavádza sa aj v ďalších krajinách. /6/ Súčasťou implementácie je rozhodovanie o organizačných otázkach súvisiacich najmä s prípravou tendrov a uzatváraním zmlúv po schválení finančnej podpory z predvstupových fondov. /7/ Programovanie tvoria činnosti spojené s prípravou programov a projektov až do rozhodnutia EK o ich finančnej podpore. /8/ Účelom programu PHARE CBC je podporovať projekty, ktoré na oboch stranách hraníc vzájomne korešpondujú, prípadne sa dopĺňajú, čo môže znásobiť ich individuálne pozitívne účinky. Projekty podporené z prostriedkov PHARE CBC by mali súvisieť aj inštitucionálne a do istej miery zainteresovávať partnerské organizácie na oboch stranách hraníc, čo je v prípade Slovenska veľmi často v rozpore s realitou. Nedostatočne formulované kritériá tohto programu umožňovali širokú a účelovú interpretáciu pojmu „cezhraničný“. Na Slovensku sa jeho obsah často redukoval na význam „v pohraničnom území“. Za takýchto okolností sa z programu PHARE CBC stal fond, ktorým prúdili prostriedky na čokoľvek, a to bez ohľadu na kvalitu. /9/ Interný audit EK z roku 1999 pre projekty podporené v rokoch 1995-1999 vyhodnotil dokonca celý program PHARE CBC na Slovensku ako neuspokojivý, čo je štvrtá najhoršia úroveň z piatich možných. /10/ "Voľná cesta do fondov únie". Pravda, 28. apríla 2001. /11/ Gabriela Kaliská: "Bývalý úradník vlády poprel obvinenia". Pravda, 7. apríla 2001. /12/ Absencia informácií a meniace sa pravidlá výrazne postihli efektívnosť účasti zástupcov mimovládnych organizácií v rôznych výboroch, pracovných skupinách a komisiách v rôznych fázach programovania aj implementácie. /13/ Proti manipulácii s informáciami zo strany Výkonného národného koordinátora pomoci R. Tótha počas programovania PHARE ECOSOC 2001 v októbri 2000 protestoval dokonca aj zástupca Delegácie EK. Ten potvrdil, že tvrdenia R. Tótha neboli podložené žiadnymi oficiálnymi pokynmi z Bruselu. /14/ SME, 4. septembra 2001. /15/ Tlačová správa Výboru EP na kontrolu rozpočtu, 22. júna 2001. /16/ Po schválení implementačného plánu v rámci kapitoly Životné prostredie v decembri 2001 plánuje Ministerstvo životného prostredia aktualizovať Národnú stratégiu ISPA pre životné prostredie a prispôsobiť zoznam prioritných akcií implementačnému plánu. /17/ Vtedajšia verzia Národnej stratégie ISPA pre životné prostredie bola EK klasifikovaná ako neuspokojivá. Treba však poznamenať, že jedným z dôvodov oneskoreného predloženia tohto dokumentu boli aj rozporuplné a nejasné pokyny EK. /18/ ISPA report, DG Regio, február 2001. /19/ Funkcia, ktorú v tom čase zastával R. Toth, sústreďovala rozhodujúci vplyv tak na programovanie ako aj implementáciu projektov financovaných z predsvtupových fondov, najmä PHARE. Gabriela Kaliská: "Bývalý úradník vlády poprel obvinenia". Pravda, 7. apríla 2001. /20/ Katarína Začková: „Slovensko nedokáže z fondu ISPA minúť ani to, čo sa núka“, TREND, 16. januára 2002. /21/ Technická asistencia sa poskytuje na prípravu technickej dokumentácie a ďalších požadovaných náležitostí daného projektu tak, aby projekt mohol byť predložený Riadiacemu výboru ISPA v Bruseli. /22/ Podľa mimovládnych organizácií mohla byť čistička odpadových vôd v Banskej Bystrici (financovaná z programu ISPA) nahradená lacnejším systémom spracovania odpadových vôd. Súčasný limit pre projekty ISPA vedie k tomu, že aj menšie mestá a obce budú predkladať projekty na veľkokapacitné zariadenia len preto, aby splnili výberové kritétiá. Zdroj: Pozičný dokument mimovládnych organizácií k procesu rokovaní o vstupe Slovenska do Európskej únie v oblasti životného prostredia. Konzorcium ETP Slovensko, REC Slovensko a DAPHNE, november 2000. /23/ "EÚ podporí aj menšie regionálne projekty", SME, 11. december 2001. /24/ Technická asistencia bola poskytnutá pre nasledovné projekty: Zabezpečenie zásobovania južnej časti okresu Veľký Krtíš pitnou vodou; Čistenie komunálnej odpadovej vody v regióne Topoľčany - Duchonka; Modernizácia a rozšírenie systému ČOV a kanalizačného systému v Dunajskej Strede; Rozšírenie ČOV vo Zvolene; Výstavba kanalizačnej siete v juhovýchodnej časti Zemplína; a Komplexná ochrana vodárenskej nádrže Starina. Príprava všetkých projektov mala byť dokončená do októbra 2001. /25/ ISPA: Sectors receiving assistance. Zdroj: http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/activity/ispa/sector_en.htm /26/ Pozičný dokument mimovládnych organizácií k procesu rokovaní o vstupe Slovenska do Európskej únie v oblasti životného prostredia. Konzorcium ETP Slovensko, REC Slovensko a DAPHNE, november 2000. /27/ „Tender ŽSR zmeny v komisii neohrozili, ponuky sa však znovu prehodnocujú“, SME, 7. decembra 2001. „Premiér železniciam, železnice bratovi“, SME, 11. decembra 2001. /28/ Vďaka účasti mimovládnych organizácií na príprave plánu rozvoja vidieka sa súčasťou plánu stalo aj opatrenie č. 6 v rámci priority č. 2 (pozri tabuľku). /29/ Export surového dreva zo Slovenska bol pred rokom 1996 obmedzovaný licenciami. Na základe dohôd medzi EÚ a Slovenskom boli od roku 1997 exportné kvóty zmiernené, následkom čoho export dreva výrazne vzrástol. V roku 1998 Slovensko opätovne zaviedlo exportné kvóty a dokázalo nimi znížiť vývoz dreva, avšak po tlaku EÚ ich ešte koncom toho istého roka zrušilo. V roku 1999 sa zo Slovenska vyviezol najväčší objem dreva za posledných desať rokov. Existujú obavy, že program SAPARD bude tento trend podporovať. /30/ NUTS je označenie pre územné štatistické jednotky (Nomenclature of Territorial Statistical Units).